Nuestra Constitución Política pregona que “Colombia es un Estado social de derecho”, lo cual sugiere la existencia de un “contrato social”[1] entre el Estado y sus ciudadanos para el respeto y defensa de los derechos y libertades de estos. Bajo la perspectiva de este contrato, se considera que un Estado es “social de derecho” no solo porque su actividad se encuentra regulada por la Constitución y las leyes sino, porque sus ciudadanos no sienten la necesidad de acudir al aparato judicial para el reconocimiento de sus derechos, o para que se les indemnice por su vulneración.
Bajo esta óptica, ¿puede considerarse a Colombia como un Estado social de derecho? De un lado, posee una constitución garantista y una voluminosa legislación que la desarrolla y reglamenta; de otro, afronta una inmensa cantidad de demandas iniciadas por terceros en busca de que se les garantice sus derechos o, lo que es más grave, de que se les indemnice por su vulneración.
Es claro entonces, que ese Estado social de derecho no se presenta en la realidad, dándose así un resquebrajamiento del contrato social. Basta señalar que, según la información suministrada a la Contaduría General de la Nación (CGN), a diciembre de 2017 las demandas ascendieron a $4.607,9 billones. En número, según el Consejo Superior de la Judicatura (CSJ), en el periodo 2008-2017 se interpusieron en la jurisdicción administrativa un promedio anual de 256.800 procesos.
Principales causas de las demandas
Son múltiples las razones por las cuales terceros demandan a la nación en busca de resarcirse de supuestos o reales daños causados por funcionarios o actos administrativos públicos. Una clasificación de las causas más recurrentes permite consolidarlas en tres grandes grupos:
- Relacionadas con el servicio. Fallas del servicio, fallas en la prestación de los servicios públicos y en la administración de justicia, ineficaz prestación del servicio, cobro por servicio no prestado, negación de la prestación del servicio, desconocimiento o errada interpretación de la normatividad a aplicar, falsa motivación, negligencia en el cumplimiento de los deberes, inadecuado manejo de los recursos públicos puestos bajo custodia o para el desarrollo de las funciones del funcionario público, inadecuado manejo de las armas y por actos irregulares.
- Relacionadas con el poder ostentado por el funcionario público. Omisión del deber, abuso de facultades discrecionales, abuso de autoridad, desviación del poder, desbordamiento de funciones o competencias, detención arbitraria de personas, desaparecimiento de personas, desplazamiento forzado, no otorgamiento de protección, aprehensiones y decomisos de mercancías en forma irregular, privación injusta de la libertad, enriquecimiento sin justa causa, allanamientos irregulares y constreñimiento, terminación de contratos laborales sin justa causa, desconocimiento de derechos de carrera administrativa, incorrecta aplicación de la ley, no reconocimiento de licencia de maternidad, aplicación de planes de retiro “voluntariamente obligatorios”, extralimitaciones en las reestructuraciones de las entidades, violación del principio de remuneración igual a trabajo igual, reliquidación de pensiones o prestaciones sociales, desconocimiento de derechos otorgados por regímenes especiales de pensión y de carrera administrativa, vulneración de derechos fundamentales y/o colectivos.
- Relacionadas con la contratación. Fallas en los procesos licitatorios, incumplimiento de contrato, incorrecta caducidad del contrato, cesión del beneficio económico, fallas en la liquidación del contrato, presentación de desequilibrio económico, obras adicionales sin reconocimiento.
- Las relacionadas con la corrupción. Algunos abogados, jueces, magistrados y particulares han venido conformando verdaderas redes de corrupción judicial con el objeto de desfalcar al Estado mediante la presentación de demandas espurias en contra de entidades públicas, muchas de las cuales tienen eco en algunos jueces y/o magistrados que mediante fallos irregulares o contrarios a ley fallan en favor de los demandantes, generando grandes erogaciones de recursos públicos que en muy contadas ocasiones son recuperados por el Estado.
Evolución de las demandas por número en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
La litigiosidad en contra de la nación presenta un crecimiento sostenido que puede generar un incremento de los fallos adversos a la nación y, de contera, una disminución en la capacidad de pago de las condenas correspondientes. Según el CSJ[2], en el periodo 2008-2017 ingresaron por la Jurisdicción Administrativa 2.567.995 procesos. El número de demandas contra entidades públicas evidencia un crecimiento alarmante: de 169.106 demandas presentadas en 2008 se pasó a 268.061 en 2017, no siendo este último año el que más demandas registra.
En el periodo 2008-2017 ingresaron a la jurisdicción 2.567.995 procesos, de los cuales fueron evacuados 1.954.196 quedando un inventario por atender de 613.799 procesos a diciembre de 2017, procesos que deben adicionarse a los interpuestos durante 2018, una gran parte de los cuales pueden terminar en condenas en contra de la nación. El Índice de Evacuación Parcial Efectivo (IEPE) para el periodo mencionado fue del 76,09%.
Los más altos incrementos se producen en los últimos años como consecuencia de la puesta en funcionamiento de los juzgados administrativos, que a pesar de iniciar labores con carga laboral recibida de los Tribunales Administrativos, debieron seguir recepcionando los procesos ingresados al sistema por reparto. A esta situación debe agregarse que el índice de evacuación de proyectos va disminuyendo, lo cual incremente preocupantemente el inventario de procesos represados.
De los 268.061 procesos que ingresaron en 2017 a la jurisdicción, el 60% lo hizo por los Juzgados Administrativos, el 33% por los Tribunales y el 7% por el Consejo de Estado. En relación con los egresos efectivos que fueron del orden de 191.621 casos, los Juzgados evacuaron el 57%, los Tribunales el 35% y el Consejo de Estado tan solo el 8%. La mayor carga laboral la debió soportar los Juzgados Administrativos, seguida de los Tribunales, mientras que la carga del Consejo de Estado fue la menor.
Si bien la gestión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en general es deficiente, llama especial atención la gestión del Consejo de Estado en la cual no solo es notoria la escasa producción de fallos sino, la paquidermia con la que avanzan los procesos, en algunos de los cuales se encuentra que el paso del expediente de una instancia a la siguiente puede tardar años. Esto conlleva a que un fallo en contra de la nación pueda incrementar desaforadamente las pretensiones económicas del demandante por efecto de la indexación de la condena y los intereses generados por el transcurso del tiempo.
A ello debe sumarse que al interior del mismo y entre diferentes Salas, existen diferencias de criterio respecto de un mismo asunto, lo que genera incertidumbre jurídica y una total desconfianza del ciudadano colombiano en la aplicación de justicia por parte del Estado.
Evolución de las demandas por monto
Si bien las demandas admitidas por sí solas no representan un gasto para el Estado, si comportan un riesgo de llegar a serlo si se tiene en cuenta que la nación está perdiendo un alto porcentaje de éstas. Independientemente de la probabilidad de su materialización en condenas, la realidad es alarmante, como se aprecia en el gráfico No.2. El monto de las demandas en contra de la nación[3] se disparó al iniciar este siglo: aquellas que al finalizar el 2000 acumulaban pretensiones por $25,6 billones, pasaron a sumar $4.607,9 billones en diciembre de 2017, es decir, que sufrieron un incremento de 18.000%.
Los valores de 2006 a 2011 están influidos por la existencia de un proceso originalmente iniciado contra Incora en Liquidación y posteriormente heredado por Incoder y el Ministerio de Agricultura por un valor de $594,6 billones, registrado por la CGN durante esos años. El Tribunal Administrativo de Antioquia exoneró de responsabilidad a la nación y la apelación obligó el traslado del proceso al Consejo de Estado, el cual ratificó la sentencia del Tribunal, debiendo, por tanto, retirar este valor de las contingencias. El salto de las demandas de 2014 a 2017 se explica, en gran parte, por la presentación de una demanda en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra cinco entidades nacionales por $3.018,3 billones[4], para reparar desplazados forzados entre los años de 1985 y 2015 en el marco del conflicto armado interno.
De los $4.607,9 billones reportados a la CGN por 260 entidades a diciembre de 2017, el 95,8% ($4.416,2 billones) corresponde a solo 10 entidades, entre las cuales se encuentran aquellas que fueron creadas para hacer respetar, garantizar o reparar los derechos supuestamente violados de los ciudadanos: Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Fiscalía General de la Nación, Presidencia de la República.
Las demandas como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB)
El monto de las demandas en contra de la nación representa cada vez un mayor porcentaje del PIB, llegando incluso a superarlo en 2015, 2016 y 2017. Al finalizar el año 2000 el monto de las demandas significaba el 5,7% del valor del PIB. A partir de ahí, este porcentaje empezó a crecer sostenidamente hasta llegar a equivaler el 496,5% al finalizar la vigencia 2017. Preocupa el hecho que mientras esta proporción crece, no se evidencie por parte del Estado una política orientada a frenar el aumento de las demandas en su contra.
Medidas tomadas para enfrentar este problema
Grandes cantidades de recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN) y del crédito externo se han invertido en planta física, recurso humano y tecnológico, sin que se hayan presentado resultados positivos en cuanto a la prevención de las demandas. Para atender este tema, inicialmente existía en el Ministerio del Interior y de Justicia una oficina asesora para la defensa judicial de la Nación que luego evolucionó como dirección y más tarde, con mayor jerarquía, como la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[5].
Para fortalecer su defensa jurídica y conformar sistemas de información relacionada con las actividades litigiosas del Estado, Colombia ha contratado por lo menos dos empréstitos con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID):
- Préstamo No.1561/OC-CO por US$10.350.000 de 2006 suscrito para adelantar la renovación de la administración pública. De este monto se destinaron US$672.000 al fortalecimiento de los sistemas transversales de gestión jurídica.[6] En este subcomponente la mayor dificultad se dio con el sistema informático de seguimiento y control de la actividad litigiosa LITIGOB, el cual no pudo entrar en operación, como se detalla más adelante.
- Préstamo No.2755/OC-CO por US$10.000.000 de 2012 para apoyar la instalación de la nueva Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y mejorar la defensa jurídica del Estado.[7]
En el Ministerio del Interior en desarrollo del plan de fortalecimiento de los sistemas transversales de gestión jurídica se dio inicio a la implementación del Sistema Único de Información para la Gestión Jurídica del Estado (Litigob)[8], el cual no arrojó los resultados esperados. En la Evaluación final del programa de renovación de la administración pública[9], el Departamento Nacional de Planeación sostiene, con relación al subcomponente de Gestión Jurídica que “(…) el cumplimiento de los indicadores de Marco Lógico ha sido parcial, presentándose la mayor dificultad con el sistema informático de seguimiento y control de la actividad litigiosa de la APN, que fue definido como LITIGOB, el cual no pudo entrar en operación, por inconvenientes funcionales (…)”.
Al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia administrado por el Consejo Superior de la Judicatura, o quien haga sus veces[10], se le asignaron cerca de once (11) fuentes de recursos, de los cuales no se conoce aún el impacto que hayan tenido en la modernización de la Justicia, pues lo que se advierte en la actualidad es que el aparato judicial continúa congestionado y el sector justicia tiene serios problemas en cuanto a planta física, remuneración de sus funcionarios y elementos para desarrollar sus funciones.
En el sector justicia, el Consejo Superior de la Judicatura que debería “llevar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales” (Art.256 Num.5 de la CN de 1991), ha implementado algunos sistemas de información que no se han articulado entre sí, ni con los implementados por otras entidades estatales. Algunos de ellos son: Siglo XXI, SARJ, SAFIRHO, Sistema de Información de Depósitos Judiciales, SIERJU y SINEJ.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado implementó el Sistema Único de Gestión e Información Litigiosa del Estado Colombiano (eKOGUI), diseñado para gestionar la información de la actividad litigiosa a cargo de las entidades y organismos estatales del orden nacional y por aquellas entidades privadas que administran recursos públicos. Su objetivo es el de gestionar eficaz, eficiente y oportunamente los casos y procesos judiciales en curso, pero no prevenir la presentación de las demandas.
Conclusiones
- No existe una política de capacitación a sus funcionarios en aspectos tales como el respeto del debido proceso en sus actuaciones, el cumplimiento irrestricto de la norma, el sometimiento obligatorio de sus actos a la Constitución y la ley, la unificación en la interpretación de las normas, la celeridad en el desarrollo de sus funciones, entre muchos otros aspectos que suelen ser la causa de las demandas.
- Sin una política pública orientada a evitar la presentación de demandas, el aumento de los procesos en contra de la nación sumado a la disminución del índice de evacuación de procesos permite evidenciar un colapso de los juzgados y tribunales administrativos en el mediano plazo. Además, el aumento del monto de las demandas pone en riesgo la estabilidad de las finanzas en la medida que sean falladas en su contra.
- Las medidas tomadas por el gobierno han sido coyunturales, en momentos en que se produce la amenaza de colapso del aparato judicial y, por tanto, orientadas tan solo a lograr su descongestión, pero no implementadas como una política estructural para prevenir las demandas mediante el conocimiento de las causas reales de estas.
- Pese a la gran cantidad de recursos que se han destinado a la conformación de programas de información relacionada con las demandas, esta se encuentra dispersa en diferentes entidades, en plataformas que no interactúan entre ellas, lo que dificulta la comprensión total del problema e impide la toma de decisiones para la solución del problema.
- Hasta ahora la estrategia para evitar el daño antijurídico se ha basado en tratar de organizar una buena defensa jurídica en los procesos iniciados, desconociendo que el éxito en la defensa de la nación radica en evitar la presentación de las demandas.
[1] Libro escrito por Jean-Jacques Rousseau. Obra de filosofía política que trata de la libertad e igualdad de los hombres en un Estado construido sobre la base de un contrato social.
[2] Rama Judicial del Poder Público Colombiano. CSJ. Informes al Congreso de la República. Gestión de la Administración de Justicia 2015 a 2017.
[3] No incluye demandas contra los entes territoriales, ni las de tribunales y cortes internacionales.
[4] Contaduría General de la Nación. Situación Financiera y de Resultado del Sector Público a 31 de diciembre de 2015. Pags.192 y 193.
[5] Decreto 1444 de mayo de 2011.
[6] Departamento Nacional de Planeación. Dirección de Evaluación de Políticas Públicas. Evaluación de medio término. Programa de renovación de la administración pública –PRAP. Informe Final. Bogotá. Julio de2007. Página 119.
[7] BID. http://www.iadb.org/es/proyectos/project-information-page,1303.html?id=co-l1097. Consultado abril 21 de 2017.
[8] Informe Final Bogotá D.C., noviembre de 2010, pág. 117.
[9] Adoptado con el Decreto 1795 de 2007.
[10] Creado mediante Ley 1743 de 2014.
