Cuando me pidieron elaborar este trabajo sobre Gobernabilidad y Gobernanza, dentro del Presupuesto Participativo, pensé que con 10 o 15 renglones de una definición más o menos acertada, y algo de argumentación basada en mi experiencia como "participante en el programa", iba a salir del paso. Además, consideraba que el trabajo ya contaba con los insumos conceptuales definidos y explicados en diversos tonos y entornos. Creí que me bastaría armar la idea usando palabras tan conocidas y manidas como "democracia", "participación" y "ciudadanía", machacadas cada día en mi labor como líder social y presidente de JAC. Pensaba que estas palabras, de uso tan frecuente, difícilmente permitirían agregar algo nuevo. Parecía, pues, un tema fácil, pero estaba equivocado.
El asunto es que algunos teníamos la idea superficial de que "gobernanza" era solo un viejo y anacrónico término, recuperado para ser usado en el terreno político y socioacadémico de las relaciones Estado-Sociedad en el mundo actual. Una herramienta o mecanismo para gestionar más fácilmente las asimétricas relaciones gobierno-comunidad, que el Presupuesto Participativo, a su vez otro mecanismo de política institucional, puso de moda. Parecía tan simple que llegué a pensar que la universidad se anquilosaba, repitiendo ideas ya agotadas. Pero me equivoqué.
Tanto "gobernabilidad", palabra moderna de uso común que define la capacidad de acción, gestión y autoridad de un gobernante para llevar a cabo un programa de gobierno por el que fue elegido (algo que, dicho sea de paso, están obstaculizando groseramente hoy al presidente Petro los conglomerados económicos y sus medios prepagos, con la ayuda de los testaferros de la clase política corrupta que tenemos en el Congreso), como "gobernanza", una añeja palabra del castellano usada teóricamente para nivelar y acercar a dos actores disímiles pero concomitantes en el desarrollo de los planes de desarrollo modernos (una interface híbrida entre el Estado y la sociedad civil), son términos cuasi equivalentes y son las herramientas de campo con las que se gestiona el Presupuesto Participativo a nivel de los territorios que lo utilizan.
No obstante, subsiste el problema de asimetría decisoria entre ambos actores, debido a la evidente disparidad de poder entre ellos. Uno tiene el poder y el presupuesto, el otro es el necesitado-subordinado.
Se habla mucho sobre los insumos conceptuales y de acción que hacen posible la gobernabilidad y la gobernanza. Es de gran interés saber qué significan estos vocablos hoy, en medio de una sociedad civil más participativa, colaborativa y expectante, aunque algo más funcional a los procesos de desarrollo compartido. El problema es que una cosa es la teoría y otra la práctica. Porque la idea y el propósito es planear y ejecutar juntos, con la asimetría natural de sus posibilidades. Uno tiene el poder y los medios, y los otros, las necesidades propias de cada territorio; además, por supuesto, de aportar organizativa y administrativamente a los procesos conjuntos. Ya pasaron los tiempos de las decisiones unilaterales del gobierno, sin siquiera informar y pedir el apoyo de las gentes que ocupan el territorio a intervenir. Lo que, claro, no necesariamente garantiza el éxito. Por otra parte, el desarrollo de un grupo humano depende en todo momento del potencial de ese territorio y su gente, y, desde luego, de los presupuestos oficiales para intervenir.
Porque no es suficiente con el propósito y la mecánica de un proceso de gobernanza, ya que en el llamado "Desarrollo de la Comunidad" NO SE INVENTAN las posibilidades, simplemente se actúa sobre y con las existentes, es decir: recursos naturales, físicos, técnicos y humanos disponibles; con lo que se hace un presupuesto idea-realidad tentativo y se planean procesos y proyectos. Ejecutar es volver realidad tangible la teoría del potencial acumulado: identificar, ordenar y disponer el trabajo de campo con los recursos existentes. Y de nuevo, aquí, la asimetría se hace presente. El dominante es quien pone la agenda y traza el recorrido. La "comunidad" debe aceptar el camino y el ritmo que la administración marque, que además, lleva a cabo a través de funcionarios novatos e ineptos la mayoría de las veces, para guiar procesos que casi siempre quedan truncos o se tornan en inanes gestos para justificar un programa y gastar un presupuesto. Es casi la norma. Evidentemente, los ideales y metas del P/P son solo un apéndice económico al Plan de Gobierno en turno, que inunda de burocracia nueva cada año a los territorios, sin que se vea el impacto real que tales "invasiones" dejan como valor agregado en las Comunas.
El desarrollo económico y social compartido, subyacente a la idea de involucrar a los habitantes de un territorio en el manejo del Presupuesto General, haciéndolos parte decisoria en el gasto que los afecta, es un concepto más bien moderno y exige que el Estado, en su deber de "sacar adelante" a un territorio y a su grupo social, construya desde lo institucional un diálogo y una agenda de obligaciones compartidas, cada uno desde sus posibilidades y potencialidades. De cualquier tipo. La participación de la sociedad civil posibilita y mejora la capacidad gubernativa de cambiar la realidad del territorio a intervenir, que es de lo que se trata el desarrollo social o económico: de ir adelante, avanzar. Además, es una forma eficiente y eficaz de formar una ciudadanía más participativa en los procesos que mueven a la sociedad.
Para ejecutar tales fines y acciones, se necesita acudir a herramientas de uso político sofisticadas: convocar en nombre del autogobierno (que a la larga no existe), concertar, planear y coordinar supuestamente al alimón, pero en que el ciudadano es apenas un comparsa para darle cuerpo a la idea. Sin embargo, la idea de que el Estado y la sociedad civil construyan juntos el desarrollo de los territorios es un camino ideal para elaborar un diálogo que acerque a ambos actores en una especie de acuerdo civil construido a través de una agenda conjunta; evaluando seriamente qué tiene como potencial material, físico, económico y humano el territorio y las gentes a intervenir, y qué puede aportar la administración territorial, de sus planes y presupuestos para llevar a cabo acciones positivas en ese territorio. Políticamente, repito, es una forma de construir ciudadanía. Una manera de acercar los territorios al gobierno. Pero todo depende de qué es lo que tienen como oferta la Administración y la ciudadanía. Ese es el quid del asunto con el presupuesto participativo. Planear y ejecutar juntos.
Pero la PLANEACIÓN que incluya inversión de presupuestos no es adivinación, no puede ser un cálculo imaginario sobre un futuro incierto. Ni se elabora o arma con parámetros inexistentes. El futuro no se adivina: se avizora ponderando activos reales, capacidad técnica real, política seria y economía de recursos. Un elemento necesario no concurrente puede hacer fracasar cualquier iniciativa o plan de trabajo en proceso. Es la tarea de la gobernanza, ejecutada desde la gobernabilidad institucional y la participación de la ciudadanía, en el juego de la democracia participativa, lograr un engranaje que, desde su capacidad operativa, desarrolle el territorio de acuerdo a los Planes de Gobierno y del Desarrollo, desde la idea política que los enunció.
Pero al hablar de GOBERNANZA Y GOBERNABILIDAD, es claro que primero debí hacer un ejercicio básico: establecer la real idea de qué es ciudadanía; que no es solo habitar una ciudad o territorio; es ejercer deberes y derechos; la capacidad/voluntad de ejercer el voto como deber y obligación inherente a su condición de "ciudadano". En otras palabras, participar de los procesos democráticos necesarios para que una nación o un territorio marchen en orden a una estructura social.
Para que de la participación de sus habitantes en las decisiones que los afectan surja un acuerdo Estado-ciudadano, que apoye y permita una interacción mayor entre ambos, claras normas de gobernanza compartida, que propicien desarrollo impulsado desde la gobernabilidad legítima de un Estado legítimo, como el de Gustavo Petro, al que talanqueras de todo tipo puestas por una oposición irracional del capital, sus Medios y sus políticos de bolsillo, no permiten hacer la tarea. Sin una gobernanza apropiada, las comunidades más distantes de los círculos de poder se alejan de toda la idea de progreso, de las posibilidades del desarrollo conjunto. Y sin gobernabilidad apropiada, el Estado corre peligro. Los pobres son más pobres, los excluidos, más aún.
Cuando gobernabilidad y/o gobernanza son logradas, puede darse, por inercia, un Estado fuerte, una sociedad civil participativa, con mayor oportunidad para todos. Entonces es posible contar con vigorosos conceptos de democracia, oportunidades, equidad y justicia social, que, a su vez, hacen posible el desarrollo productivo y real.
Con riesgo de parecer facilista y hasta perezoso, decidí ir a Internet. Copié y pegué, mijo; sobre GOBERNANZA y GOBERNABILIDAD, encontré en la web algunas citas no solo muy largas sino a veces redundantes, así que edité lo que pude. Ahí van. "Gobernanza: es concepto de reciente difusión para designar la eficacia, la calidad y buena orientación de la intervención del Estado, que proporciona a este buena parte de su legitimidad en lo que a veces se define como una "nueva forma de gobernar". Surgió en la globalización del mundo posterior a la caída del muro de Berlín (1989). También se utiliza el término gobierno relacional y, en muchas ocasiones, la palabra gobernancia, especialmente en la forma de interacción de la administración pública con las organizaciones privadas o la denominada sociedad civil. ...No obedecen a una subordinación jerárquica, sino a una integración en red, en lo que se ha denominado "redes de interacción público-privado-civil a lo largo del eje local/global". Así que es, simplemente, lo que vivimos todos los días los liderazgos, cuando acatamos y cumplimos el Contrato Social como ciudadanos y como Estado. La relación entre administrador y administrados. Pero además, encontré este agregado: En el DRAE se diferencia un uso antiguo de gobernanza: (2. f. ant. Acción y efecto de gobernar o gobernarse) y el más reciente (1. f. Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía).
En otras palabras, encaja con la intencionalidad de lo que buscamos como ciudadanos: establecer que la legitimidad no solo se consigue con eficacia y eficiencia en el manejo de la cosa pública, sino que es fundamental involucrar el elemento base del ejercicio democrático: el conjunto social, protagonista y objeto de la gobernanza. Es desde el compromiso de las partes, trabajando al alimón, que surgen parámetros ineludibles de responsabilidad, transparencia, rendición de cuentas, una participación ciudadana a la vez respetuosa y respetada. Un trato serio de intereses comunes, que en general, cuando se sigue la ética pública y la responsabilidad civil del ciudadano, se traduce en gobernabilidad/desarrollo, pero concertado. En eficiencia y eficacia, que son valores propios del utilitarismo económico/político, y la gestión concertada entre actores políticos y sociales.
Forzosamente, los acuerdos de gobernanza entre sociedad/Estado se mueven en un contexto político, influenciados por la necesidad de una gobernabilidad ágil y más eficaz. Pero, indefectiblemente, como toda idea de gobierno, funciona según la idea/visión política en el poder. Así, formas y contenidos del trato entre las estructuras sociales y las Entidades públicas, como en toda acción política, hay ganadores y excluidos, aunque por guardar las formas, todos tengan su ración de Presupuesto. Así, el P/P para causar impacto real en el territorio, depende mucho de los afectos logrados; de la coordinación y cooperación, aceptadas como captura de más afectos futuros. Es que nada en los tratos entre el aparato administrativo con los actores sociales, parece estar exento de sesgo ideológico. Al fin y al cabo, es solo una política pública puesta en marcha por proyectos políticos que ganaron el poder de ejecutarla. Como la estructura político/social/legal del Presupuesto Participativo se deriva de un Plan de Desarrollo, y este a su vez, del Plan de Gobierno, es entendible que el Presupuesto Participativo, si no se maneja de la forma correcta, se desvíe hacia intereses políticos no ortodoxos. Lo que pone el sistema en riesgo de perversión. En Medellín las líneas de seguridad son muy delgadas.
En gran medida, la gobernanza consiste en la confluencia de intereses y pende del algo de difícil equilibrio entre la eficiencia del Estado y su gestión; y la eficacia útil de las organizaciones sociales, que desde el ámbito ciudadano usan positivamente la idea de participación. Según la Comisión sobre Gobernanza Global, gobernanza es la "suma de las múltiples maneras como individuos e instituciones públicas y privadas manejan sus asuntos comunes. Es un proceso continuo mediante el que pueden acomodarse intereses diversos y conflictivos, y adoptarse alguna acción cooperativa. Incluye las instituciones formales y los regímenes con poder para imponer obediencia, así como arreglos informales que las personas y las instituciones han acordado" (Commission on Global Governance, 1995:2)". Justamente, como funciona P/P. Hoy, en Medellín, la relación Comunas-Alcaldía es fluida, hay mejor comunicación, pero casi nunca está libre de sesgo. Desde luego, y por el sesgo e interés político que lo mueve, el P/P casi siempre busca incluir y cooperar más eficazmente con las Organizaciones, Comunas o zonas de la ciudad que le son más afines. Que comparten y apoyan al gobierno en turno.
Esto parece apenas natural pues se trata de un ejercicio netamente político. De esta manera, términos tan manidos como inclusión y equidad se difuminan casi a ojos vista. De todas formas, algo van ganando políticamente las Organizaciones Sociales bien estructuradas que participan de los procesos P/P, ya que identifican mejor sus realidades, problemas y posibles soluciones, por lo que desde luego presentan propuestas válidas para resolver los asuntos conjuntamente en respuesta a la Gobernanza y la Gobernabilidad, haciendo de la participación ciudadana el puntal de un nuevo estilo de gobernar.
Sin embargo, la implementación productiva/asertiva de los procesos participativos es todavía algo por lograr, un reto enorme y nos queda camino largo por andar. Juntos.
La gobernabilidad, según esto, es la cualidad propia de una comunidad activa, interactuando con sus instituciones de gobierno y dentro de su espacio de derechos civiles. Considerado legítimo por la ciudadanía, y admitido como legal por el Estado, lo que permite el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia del pueblo y el compromiso del gobierno con sus obligaciones ciudadanas.
Y claro, en estas aleatorias definiciones, se deben tomar en cuenta variables ineludibles: eficacia y legitimidad. No funciona una sin la otra. La eficacia puede entenderse como el cumplimiento de los objetivos del gobierno sobre el territorio. La legitimidad se puede considerar como la aceptación, por los ciudadanos involucrados, del manejo y la orientación del gasto del Presupuesto Participativo, en su beneficio. También el marco de análisis tuvo que adaptarse a este nuevo escenario político. Debido a ello, hoy en día, resulta cada vez más frecuente cualificar la acción de un gobierno y el manejo de la gestión pública mediante el término "gobernanza" y lo que este ejercicio deja como valor agregado a cada territorio. El término Gobernanza aquí no solo se refiere a la "acción y efecto de gobernar en acuerdo" sino también a una manera de gobernar que propone como objetivo lograr desarrollo económico, social e institucional duradero, a la vez que promueve un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil.
Es igualmente una manera de incentivar y mover las economías locales, involucrando en las decisiones de gobierno a los territorios y a sus habitantes en alianza para ejecutar acciones conjuntas de beneficio recíproco. Así, el Gobierno adquiere gobernabilidad y la comunidad inversión y servicios. Este nuevo concepto, en su definición más general, tomará en cuenta el funcionamiento del Estado, pero también su interacción y relación con otros actores públicos y privados, es decir, la sociedad civil y las empresas. La gobernanza involucra entonces un espectro amplio de cuestiones y acciones. De un lado es motor y regulador de la política social y económica del nivel local, y herramienta de renovación del espacio político y sus fundamentos democráticos en nuestras sociedades, por la vía de la participación en los procesos sociales, económicos y políticos. De otro lado, puede suceder que se reduzca a una gestión más técnica de los recursos públicos y en este sentido abre la puerta a una cierta privatización del campo público y de la decisión política, con lo que finalmente termina justificando las reformas neoliberales en el ámbito político, económico y social. Sin embargo, más allá de las varias interpretaciones ideológicas de la gobernanza y del esfuerzo por darle una definición común, la gobernanza tiene el mérito de ser un concepto amplio que permite una multitud de aplicaciones.
Así que Gobernabilidad y Gobernanza, sin ser siamesas, son palabras que definen acciones enfocadas la primera a lograr una eficiente acción del Estado y la segunda a lograr una eficiente y eficaz interacción entre la Sociedad Civil y el Estado. El propósito final es encontrar, sumando actitudes, acciones, recursos y medios, una senda por la que sea posible construir Desarrollo con equidad, justicia social y una gobernabilidad en la que todos prosperen sin exclusiones.
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