Cómo se reparte la torta de los dineros públicos en Colombia

Entender el Sistema General de Particiones (SGP) es clave para comprender cómo la mayoría de municipios reciben transferencias asignadas por la nación

Por: Navin González
octubre 20, 2021
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Cómo se reparte la torta de los dineros públicos en Colombia
Foto: Pixabay

La Constitución Política de 1991 en el título XII, Capítulo II "De los planes de desarrollo", desarrolla el espíritu de la Ley 152 de 1994 quién trazó las bases para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control del Plan de Desarrollo, la carta de navegación de los cuatro años de Gobierno en los diferentes niveles territoriales del país.

En el formalismo la norma faculta al Consejo Nacional (CNP) y al Consejo Territorial de Planeación (CTP) como instancias de planeación que poseen entre varias funciones: analizar, discutir, formular recomendaciones y conceptuar sobre el Plan de Desarrollo.

Por otro lado, guardando la misma lógica el Decreto 28 de 2008 en relación con el "monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que ejecutan las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones" en el Artículo 17 señala expresamente que "la administración municipal y/o departamental presentará ante el Consejo Municipal o Departamental de Política Social y el Consejo Territorial de Planeación, las metas de continuidad, cobertura y calidad en la prestación de los servicios definidas en los respectivos planes sectoriales, a alcanzar anualmente y durante el respectivo período de gobierno, conforme con la política que defina el Ministerio Sectorial respectivo".

Entender la Ley 715 de 2001 o del Sistema General de Particiones -SGP es clave desde el punto de vista administrativo y fiscal porque hay una dependencia indiscutible de la mayoría de municipios con base a las transferencias asignadas por la nación, así las cosas, logra consolidarse como un elemento fundamental en la administración pública.

Ahora bien, el mismo decreto indica que "el Consejo Territorial de Planeación realizará seguimiento semestralmente a las metas fijadas, emitirá concepto y recomendará a la administración territorial los ajustes necesarios en caso de incumplimiento de los compromisos. Para este efecto, la entidad territorial correspondiente entregará la información requerida"; sin dudas, las responsabilidades en la óptica del control social son técnicas, políticas, sociales y colaborativas. La institucionalidad debe cooperar con el Consejo para suministrarle la información requerida para la operatividad. Además, no se limita a la aprobación del plan, sino que va más allá en caso de modificaciones.

Con la reforma al Sistema General de Regalías (Ley 2056 de 2020) se adicionan herramientas para que los CTP, en función del artículo 30 de la norma, entren en el ejercicio de planeación y examinen minuciosamente el capítulo independiente con cargo al Sistema General de Regalías suscrito en el Plan de Desarrollo. La naturaleza del CTP los exhorta a ser veedores de las mesas públicas de participación en las que se definen y priorizan los proyectos de inversión.

Hasta este punto es comprensible que la figura de los Consejos de Planeación es crucial para el fortalecimiento de la participación ciudadana, sin embargo, no hay una operatividad sistemática en la mayoría del territorio.

La Circular número 71 de 2007 emanada por la Procuraduría General de la Nación, que para la época estaba en cabeza del Dr. Edgardo Maya Villazón, fue clara al solicitar a los Gobernadores, Alcaldes Municipales y Distritales, disponer de lo pertinente para la conformación de los CTP y su funcionamiento, mismo sobre el cual ya la Corte Constitucional se había pronunciado mediante la sentencia C- 524 de 2003 donde expresó que el Departamento Nacional de Planeación y las dependencias de planeación de las entidades territoriales tienen una obligación que no es facultativa ni discrecional de brindar apoyo administrativo y logístico indispensable para el funcionamiento de la instancia participativa de planeación.

La Corte Constitucional resalta que el ser indispensable "contiene un elemento valorativo y teleológico exigible a las dependencias de planeación nacional y de las entidades territoriales para garantizar la autonomía y el normal funcionamiento de los consejos de planeación y la eficacia del Sistema Nacional de Planeación. Por lo tanto, el incumplimiento de este deber jurídico, que se desprende de la Constitución, podrá acarrearles algún tipo de responsabilidad para las autoridades de planeación, en los términos previstos en la Constitución y la ley, pero tal omisión, por corresponder a aspectos inherentes a la aplicación de la ley, no constituye un vicio de inconstitucionalidad".

La hermenéutica suscrita por la Corte es un instrumento indispensable para ratificar que el CNP y los CTP deben contar con recursos administrativos y logísticos para llevar a cabo su funcionamiento y los llamados a garantizarlo son el DNP y las dependencias de planeación a nivel territorial, es decir, las secretarias de planeación en las Alcaldías y Gobernaciones. Luego entonces, queda claro que el CNP y los CTP no son órganos con personería jurídica o con independencia presupuestal sino que bajo el principio de autonomía las entidades de planeación correspondientes brindarán lo indispensable para el funcionamiento.

Un precedente interesante fue la Directiva 019 de 2019 de la Procuraduría General de la Nación, esta vez, en cabeza del Dr. Fernando Carrillo Flórez, donde exhorta a los gobernadores, alcaldes, concejales y diputados a efectuar las gestiones para garantizar el presupuesto de 2020 para los CTP y lograr su operatividad. También es una señal para recordar que el no cumplimiento puede abocar en una sanción disciplinaria.

Aunque hay suficiente campo para poder sustentar la garantía que deben tener los espacios de participación ciudadana, especialmente en la instancia de planeación, la realidad es distinta, no se materializa concretamente el formalismo. Gran número de municipios del país son de sexta categoría (Ley 617 de 2000), por tal razón, junto a otras, reflejan deficiencias o limitaciones en ámbitos presupuestales y administrativos. De inicio se encuentra una deficiencia y es que no hay suficiente capacidad técnica o presupuestal en la entidad territorial en cuanto a los requerimientos indispensables del Consejo Territorial.

A pesar de ello no es menester para justificar el no apoyo administrativo y logístico a los CTP, más bien se debe coordinar con el orden nacional u organismos no gubernamentales expertos en la materia, para suplir las necesidades que haya.

Otro "desliz" es que el concepto o recomendaciones emitidas por el Consejo Territorial de Planeación no son vinculantes. El concepto o recomendaciones pueden ser o no ser acogidas. Eso frustra a muchos consejeros que buscan incidir directamente en la construcción del Plan de Desarrollo; eso no quiere decir que sea inconstitucional o una violación a la norma, por el contrario, quizá el siguiente paso sea que el legislador dote de nuevos elementos a los CTP. Entre ellos, que tenga mayor incidencia el concepto, verbigracia con la creación de comisiones accidentales sectoriales para concertar en donde no exista consenso entre la institucionalidad y representantes de los diferentes sectores sobre temas específicos.

¿Será tiempo de una reforma a la Ley 152 de 1994?, ¿qué debe cambiar y mantenerse?, son algunas preguntas que quedan en el aire.

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