Programa de sustitución de coca, de mal en peor

Colombia sigue siendo el principal productor mundial de cocaína: aunque hay menos hectáreas cultivadas, tiene mayor capacidad técnica. ¿En qué va la sustitución?

Por: Fredy Alexánder Chaverra Colorado
septiembre 27, 2021
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Programa de sustitución de coca, de mal en peor

En la arquitectura temprana del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) confluyeron los principales voceros de la entonces guerrilla de las Farc-EP y el gobierno nacional, fue tanta la importancia que Santos le dio al tema (fue una de sus líneas rojas para sentarse a negociar con la guerrilla) que se convirtió en un punto del acuerdo de paz.

Así, el PNIS se erigió como un exhaustivo programa nacional de desarrollo alternativo, algo poco novedoso en la “combinación de todas formas de lucha” que ha caracterizado la guerra contra las drogas en el país, pero sí con características diferenciadas, especialmente en relación con el alcance de su intervención, su metodología de planeación e inserción con la reforma rural integral.

A cuatro años de su puesta en marcha mediante el Decreto 896 de 2017, considero que cualquier balance que se haga sobre el cumplimiento de sus objetivos podría caer en el lugar común de la generalidad o en la ligereza de la opacidad, mucho más si se tiene en cuenta que es la política de sustitución más grande que se viene ejecutando en el mundo, revestida de una gran complejidad y altamente costosa.

Sin embargo, hay una verdad de a puño: Colombia sigue siendo el principal productor mundial de cocaína (con una participación en el 80 % del mercado global), y cerró el 2020 con una particular contradicción: menos hectáreas cultivadas (según la fuente), pero con una mayor capacidad técnica de procesamiento. Menos coca y más cocaína.

Contrario sensu, la sustitución voluntaria ha demostrado garantizar un nivel de resiembra que no llega al 1 % (algo en lo que coinciden todas las fuentes). Entre 2017 y 2018 –a finales del gobierno Santos– se suscribieron acuerdos colectivos de sustitución con 188.000 familias (los eslabones más débiles en la cadena del narcotráfico), y a pesar de que el PNIS solo individualizó a 99.097 familias, desagregadas entre 67.597 cultivadoras, 14.694 no cultivadoras y 16.855 recolectoras, para finales de 2020 se había avanzado en la erradicación de 43.711 hectáreas (37.693 verificadas por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito).

Sin duda, son datos positivos que demuestran la efectividad de la sustitución frente a la erradicación forzada o el glifosato –caracterizadas por incubar el efecto globo o cucaracha– así como el compromiso de miles de familias para salirse de los circuitos de las economías ilícitas. Entonces, ¿por qué la percepción generalizada es que el PNIS está agonizando o en fase crítica?

A continuación, presentaré dos aproximaciones para intentar responder a esa pregunta.

El PNIS, un mal de origen

A la fecha, ninguna corriente política cuestiona las virtudes de la sustitución. Con matices, sectores de la derecha, el centro y la izquierda, coinciden en valorar su eficacia y pertinencia. No obstante, el programa de sustitución nacido del acuerdo de paz como un componente esencial del punto 1 sobre la reforma rural integral, se vio atrapado por la polarización posplebisicto y los huracanes de la política. Inicialmente, el uribismo cuestionó su inserción en la agenda de La Habana y la considero como un factor de “incentivos perversos” que a posteriori desencadenó el incremento de las hectáreas cultivadas.

En los meses de campaña, el entonces candidato Iván Duque cuestionó con dureza el programa y prometió que la espina dorsal de su política contra las drogas sería el glifosato, más costoso e ineficaz, pero electoralmente más rentable.

A la politización de un programa que se debería regir por criterios técnicos y asociados a la intervención social, se sumó una precaria planeación. Para Santos resultó fácil promover cientos de acuerdos colectivos de sustitución e individualizar a casi  100.000 familias sin establecer niveles adecuados de planeación, capacidad administrativa y financiación.

De ahí que el principal reclamo de Duque y el concejero Emilio Archila cuando asumieron en el gobierno sea que Santos les entregó un programa desestructurado y desfinanciado. No es un reclamo menor, pues el PNIS requiere inversiones por el orden de 4 billones (Santos solo aseguró medio billón), así como un despliegue territorial sin precedentes, algo en lo que el gobierno que firmó la paz no pensó.

Mientras Santos se dedicó a viajar por el mundo y a dictar clases en Harvard, Duque –a regañadientes– debió asumir en propiedad los reclamos de miles de familias frustradas por la seguidilla de incumplimientos (Santos era experto en firmar acuerdos para incumplirlos) y adelantar una reingeniería institucional que sacó al PNIS de Presidencia y lo trasladó a la Agencia de Renovación del Territorio, así lo dotó de una mínima capacidad administrativa e interlocución con el resto de organizaciones responsables de la reforma rural integral.

A pesar de esos mínimos avances, los esfuerzos del actual gobierno frente al programa han sido insuficientes; inicialmente, cesó el ingreso de más familias (aduciendo circunstancias fiscales); posteriormente, narcotizó la relación con los Estados Unidos y se plegó a la visión trumpista, una mirada bastante estrecha según la cual el problema de salud pública que azota a Estados Unidos (con 100.000 muertes por sobredosis al año) es resultado de la existencia de cultivos de coca en Colombia; y finalmente, no priorizo el PNIS en el presupuesto general.

Además, ante la imposibilidad de recurrir al glifosato, el gobierno Duque diseño esquemas adicionales de sustitución, algunos favorables como el pago por servicios ambientales en Parques Naturales y otros que solo compiten presupuestariamente con recursos que podrían ser destinados al PNIS, como los programas de formalizar para sustituir o hecho a la medida. A lo que se debe agrega el impacto social de la estrategia de Zonas Futuro en municipios con presencia de familias comprometida con la sustitución.

En síntesis, el programa sigue teniendo rezagos presupuestales, administrativos y logísticos. Así lo recibirá el próximo gobierno.

El PNIS, ausente de la reforma rural integral

Quienes venimos estudiando los alcances en la implementación del acuerdo de paz, bajo una mirada organizacional o multisectorial, tenemos claro que el acuerdo es un documento absolutamente integral. Es decir, sus cinco puntos no se pueden interpretar como islotes o fracciones distantes, pues son elementos integradores en la medida en que se implementan desde un enfoque multidimensional (género, étnico, diferencial y territorial). El punto 1 relativo a la reforma rural no puede ser leído sin abarcar los objetivos del punto 4 sobre el PNIS o el punto 5 en relación con las sanciones propias de la JEP. El acuerdo es un todo integral y así se concibió su implementación.

Ahora bien, con Duque el programa de sustitución perdió ese carácter integrador y su ejecución se redujo a dos indicadores cuantitativos: hectáreas erradicadas y familias con asistencia alimentaria. Nada más. Esa mirada miope resulta problemática porque el PNIS se inserta en la dimensión trasformadora de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y los Planes Nacionales para la Reforma Rural (PNRRI). Sobre su articulación con el PDET, de suma importancia porque en estos municipios hace presencia el 95 % de la coca del país, no hay mayor avance, la expectativa sigue puesta en unas Hojas de Ruta Únicas que no se han diseñado en su totalidad.

Con los Planes Nacionales el panorama es aún más sombrío, pues de estos planes, esenciales para la reforma rural porque abarcan desde vías terciarias a economía solidaria, solo se han publicado 12 documentos de 16 (tras cinco años de la firma del acuerdo) y se han quedado en eso, documentos cargados de buenas intenciones y sin rutas específicas de ejecución.

Esa evidente falta de voluntad ha provocado un verdadero cuello de botella en la implementación que ha impedido crear las condiciones estructurales para que la sustitución no naufrague en la disyuntiva del campesino que arranca la mata de coca y no tiene las condiciones para sacar o comercializar los cultivos lícitos.

Aduciendo motivos fiscales y con una estrategia de marchitamiento administrativo, el gobierno Duque le rompió el espinazo a la integralidad del componente rural del acuerdo de paz. De esa manera, desincentivó el fortalecimiento del capital social que se activó en la fase de negociación (como los grupos motores en el PDET y la COCCAM en el PNIS) y desnaturalizó el programa de sustitución, convirtiéndolo en una política sin mayores objetivos a largo plazo y aislado de un ambicioso programa de transformación rural.

¿Qué esperar?

En 2018 el espinoso tema del narcotráfico estuvo muy presente en los debates de los principales candidatos presidenciales. Dado el nivel de polarización relacionado con el acuerdo de paz, cuestionar la efectividad del programa creado por Santos generaba muchos aplausos. El uribismo navegó sobre esa ola y su retórica falaz se limitó a afirmar que el Acuerdo había dejado al país “nadando en coca”.

A cuatro años de esa campaña, el panorama poco ha cambiado, es más, hasta se podría decir que en el gobierno Duque estamos nadando en menos coca, pero en más producción de clorhidrato de cocaína (con los riesgos para el consumo interno que eso implica).

Con ese panorama de por medio, solo resta esperar que, de cara a la contienda de 2022, la lucha contra las drogas sea abordada por los aspirantes a la Casa de Nariño con mayor responsabilidad política y especialmente social. Ya es claro que la falsa retórica no sirvió de nada. Persistir en una guerra fracasada y desdeñar resultados a todas luces favorables (como el bajo nivel de resiembra de la sustitución voluntaria), no puede más que anticipar políticas destinadas al fracaso y condenadas a montarse en una bicicleta estática.

Con la reforma rural integral y el PNIS como uno de sus principales componentes, los candidatos tienen una importante carta de navegación a mediano y largo plazo, es algo que se debe retomar, mejorar en su integralidad y potenciar es sus capacidades administrativas. Recuperar esa confianza depositada por las comunidades en los acuerdos de sustitución será la clave para dinamizar una política de intervención y sacar al campesinado empobrecido de las sangrientas lógicas del narcotráfico.

Circunstancia que se debe compaginar con un viraje internacional en la guerra contra el narcotráfico y con la exploración de alternativas creativas (como el uso terapéutico de la hoja de coca o su sustitución por cannabis de uso medicinal).

Aunque valorar las posiciones de los candidatos sobre la lucha contra las drogas y describir sus principales propuestas ya será motivo para otro análisis.

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