La tributaria de Ocampo vs. la tributaria de Carrasquilla

Los grandes “cacaos” de Colombia han activado y desplegado todo su arsenal mediática para armar debate entorno a esta reforma. ¿Qué es verdad y qué es falso?

Por: Andrés Esteban Franco Hernández
septiembre 27, 2022
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La tributaria de Ocampo vs. la tributaria de Carrasquilla

Los grandes “cacaos” de Colombia, los magnates que ostentan las fortunas más grandes del país, han activado y desplegado todo su arsenal mediático para llenar de mentiras y medias verdades el debate político alrededor de la reforma tributaria. En realidad, la reforma tributaria propuesta por el Gobierno de Gustavo Petro, en cabeza de su ministro de hacienda, José Antonio Ocampo y el director de la Dian, Luis Carlos Reyes, permite avanzar hacia el cumplimiento de los principios tributarios establecidos en la Constitución de 1991, y por ende, hacia un verdadero Estado Social de Derecho, a diferencia de la tributaria propuesta por Carrasquilla hace un par de años, la cual perpetuaba un estatuto tributario que no cumple con las disposiciones constitucionales y que terminó por provocar el estallido social más importante de nuestra historia reciente, el denominado “Gran Paro Nacional”.

Empecemos por lo básico: ¿qué es un impuesto? ¿eso pa qué? como lo afirmaba el distinguido jurista estadounidense, Oliver Wendell Holmes, “los impuestos son el precio que pagamos por una sociedad civilizada”. Los impuestos son, de lejos, la principal fuente de ingresos del gobierno. El impuesto no es un asunto técnico, sino eminentemente político y filosófico, sin duda el primero de todos. Sin impuestos no puede haber destino común ni capacidad colectiva para actuar. Así ha sido siempre. En el centro de toda conmoción política importante encontramos una revolución fiscal.

En dos siglos, los contextos han cambiado, pero lo que está en juego es esencialmente lo mismo: se trata de tomar medidas para que los ciudadanos puedan decidir democráticamente los recursos que desean dedicar a sus proyectos comunes como educación, salud, pensiones, desigualdad, empleo, etc. Dado esto, en todas las sociedades la forma concreta de los impuestos está en el centro de la confrontación política. Se trata de ponerse de acuerdo sobre quién debe pagar qué y en nombre de qué principios (Piketty, 2014). El sistema tributario del país es la institución más importante de cualquier sociedad democrática. Sin impuestos no hay cooperación, ni prosperidad, ni destino común; no hay tan siquiera una nación que necesite un presidente (Saez & Zucman, 2021).

Los impuestos pueden alejarnos de ciertas metas que nos hemos impuesto como sociedad, como la distribución equitativa del ingreso. Para evitar estos problemas, la Constitución Política de Colombia estipula que el sistema tributario debe ser equitativo, eficiente y progresivo. El principio de equidad se divide en dos, la horizontal, según el cual dos contribuyentes con las mismas características deben tener la misma carga tributaria y la vertical que implica que todos contribuyan según sus capacidades.

El principio de eficiencia exige que los impuestos distorsionen lo menos posible el desempeño económico del país. Y el principio de progresividad es un tipo especial de equidad vertical, en el cual se considera que los más ricos deben contribuir en mayor proporción que los más pobres. El extremo opuesto de un impuesto progresivo, en el cual las personas pobres pagan un porcentaje mayor que las personas ricas, se conoce como impuesto regresivo. En Colombia, según cifras de 2017, los impuestos progresivos más importantes son el impuesto a la renta sobre empresas (25,3% del recaudo nacional), el impuesto a la renta sobre personas (5,9%) y el impuesto a la riqueza (2%). En cuanto a los regresivos, se destacan por su contribución al recaudo nacional son el IVA, con el 27,6% del recaudo nacional en 2017 y el Gravamen a los Movimientos Financieros, conocido como “4x1000”, con el 3,7% (Observatorio Fiscal Universidad Javeriana, 2018).

Pero la estructura tributaria de Colombia no siempre fue así. Desde los 90´s, en el marco de la apertura económica del gobierno de César Gaviria, la disminución de los aranceles y la reducción de los impuestos corporativos obligaron al Gobierno a definir medidas compensatorias asociadas al aumento del IVA. Dado esto, la participación del IVA en el total de los ingresos tributarios de la nación aumentó del 20% en 1990 al 30% en 2019 y los ingresos provenientes del impuesto a la renta pasaron del 39% al 30%. Debe resaltarse la baja participación del impuesto de renta a las personas. En 2019, el IVA y la renta representaban el 60% de los ingresos tributarios del Gobierno Nacional Central (Mora, 2022).

Como se ha dicho anteriormente, esto representa un problema, ya que el IVA es un impuesto regresivo, por tanto, capta un porcentaje menor a medida que los ingresos son más altos, afectando en mayor proporción a quienes tienen menores ingresos. Esto es todavía más grave en un contexto económico como el de Colombia, que se ha distinguido por ser uno de los países más desiguales del mundo en términos de ingreso, riqueza y propiedad de la tierra, con el agravante de que el esfuerzo tributario respecto al PIB es inferior al de otros países de ingreso similar y por supuesto claramente menor al de países desarrollados.

De hecho, la tributación efectiva no propicia una reducción en el grado de desigualdad, sino que, por el contrario, tiende a perpetuarlo e incluso a agudizarlo, en especial, en aquellos conglomerados súper-ricos. Es decir, que la tributación efectiva en Colombia configura una dinámica nuclear de la desigualdad y la concentración, en marcado contraste con lo que debiera ser en el marco de un Estado Social de Derecho (Garay & Espitia, 2019).

Con las declaraciones de impuestos de 2010, Alvaredo & Londoño descubrieron un mundo desconocido para la gran mayoría de los colombianos: el mundo de los súper-ricos. Para pertenecer al 1% más rico de todos los trabajadores hay que ganar mensualmente al menos 12,3 millones de pesos (de 2017). ¿Cuánto hay que ganar para pertenecer al 0,1 o al 0,01% más rico de todos los perceptores de ingreso? Unos 11.000 declarantes de renta conforman el 0,1% más rico de la población adulta y unos 2500 el 0,01% más rico. La mayoría de los súper-ricos en Colombia son rentistas de capital y quizás usted conoce alguno de ellos, pero no creo que pueda imaginar cuánto ganan.

Para pertenecer al 0,1% más rico es necesario ganar por lo menos 44,5 millones de pesos mensuales y para pertenecer al 0,01% más rico hay que ganar por encima de 235 millones mensuales. Y es posible ser todavía más rico: los 281 declarantes que conforman el 0,001% más rico de los colombianos ganan por lo menos 526 millones de pesos mensuales y cada uno de ellos en promedio 1.386 millones de pesos mensuales, pues también dentro de este grupo hay algunos todavía más ricos. Para poner estos números descomunales en perspectiva internacional, Alvaredo & Londoño los compararon con lo que ganan los súper-ricos de Estados Unidos y España, situación que contrasta con las cifras de pobreza, indicador en el cual Colombia está muchísimo peor que estos dos países con un 26,9% de personas que ganan menos de 250.620 pesos per cápita (en 2017), lo que corresponde a más de 13 millones de personas (Lora, 2019).

Una de las principales conclusiones de la revolucionaria investigación de Alvaredo & Londoño (2014) es que el ingreso está altamente concentrado: el 1% superior de la distribución captó el 20,4% total en 2010. Esa participación está en el nivel más alto de cualquier año anterior de toda la muestra WTID (base de datos construida a partir de las investigaciones de Piketty), salvo en Estados Unidos. Y no obstante, su riqueza apenas tributa sobre el 11, 7% de sus ingresos, el 88,3% restante proviene de rentas que son exentas o que están en paraísos fiscales. Para los autores, esto explica por qué la participación del ingreso después de impuestos de la cima de la distribución es casi tan alta como antes de impuestos.

Estos resultados no son una novedad desde el punto de vista cualitativo, dados los bien conocidos niveles de desigualdad y las distorsiones de los sistemas tributarios de América Latina. Los gobiernos cada vez reducen más los impuestos a la renta y al patrimonio porque temen que los ricos se lleven el dinero hacia paraísos fiscales. El mundo está viviendo, en palabras de Oxfam, una “carrera de mínimos”, que ha llevado a una progresiva reducción de los impuestos directos. La explicación para este fenómeno es que existe una estrecha relación entre la concentración de la riqueza y la captura de los Gobiernos. Los ricos secuestran la democracia y las políticas gubernamentales. Las normas se hacen para favorecerlos (Revéiz, 2021).

La economía refleja siempre la estructura de poder de la sociedad. La distancia entre los ideales de la Carta Magna y nuestras realidades económicas y sociales es, en gran medida, una cuestión de poder. El Estado cuenta sólo parcialmente con el poder efectivo de la economía, son numerosos los factores que limitan el poder del Estado. El dinero que el gobierno recibe por impuestos es insuficiente para atender todas las necesidades del gasto público, pero además, muchos de los problemas se originan en el proceso de expedición e implementación de las leyes. El sector privado puede influir en muchas instancias de la formulación e implementación de las políticas públicas.

Para empezar, puede financiar las campañas electorales presidenciales y legislativas, y en cualquier momento, puede incidir a través de los medios de comunicación para que reciban atención pública los temas de su interés. El sector privado se organiza en diferentes niveles para influir en las políticas públicas y, especialmente en Colombia, los grupos económicos son el más poderoso de ellos (Lora, 2019). En nuestro país, son 5 los grupos económicos más poderosos, debido a la inmensa magnitud de sus patrimonios: la Organización Luis Carlos Sarmiento Angulo, el Grupo Santo Domingo, la Organización Ardila Lülle, el Grupo Empresarial Antioqueño y el Grupo Gilinski, que poseen gran parte del sector financiero, así como de los medios de comunicación del país.

Por su cercanía con Duque y Carrasquilla y con todos los presidentes y ministros de hacienda anteriores, han sido estos grupos económicos los grandes ganadores de las casi 20 reformas tributarias llevadas a cabo desde la apertura económica en los 90’s, dejando a la vez, una cantidad inmensa de perdedores en las clases medias y bajas de la sociedad colombiana. La reforma tributaria de Carrasquilla encendió la mecha del “Gran Paro Nacional” porque pretendía prolongar esta lógica. Su primera versión, la ley de financiamiento de 2018, contaba con un sinfín de beneficios tributarios nuevos para las empresas que el entonces director del Observatorio Fiscal, hoy director de la Dian, Luis Carlos Reyes, calculó en aproximadamente 9 billones de pesos, a pesar del déficit fiscal que para ese año era de 14 billones.

Lo más irrisorio de esta propuesta es que pretendía cubrir parte de ese hueco fiscal, gravando con IVA productos de la canasta familiar, que hasta ahora eran productos exentos y pasarían a ser bienes excluidos. Esta es la misma propuesta que traía el candidato que perdió en la segunda vuelta con Gustavo Petro, Rodolfo Hernández, su única propuesta concreta en términos tributarios. Luego de su paso por el Congreso y de que la Corte la declarara inexequible en 2019, ese año el Gobierno propuso la ley de crecimiento, que traía todas las modificaciones que proponía la ley de financiamiento de 2018, exceptuando las más impopulares como el IVA a la canasta familiar, como producto de la movilización social.

“Menos impuestos, más salarios” fue el slogan de la campaña de Iván Duque, lo que sus votantes no sabían, era que lo de “menos impuestos” era sólo para los ricos. No es posible al mismo tiempo, que la política reduzca los impuestos y dé garantía plena a nuestras libertades y derechos como proponía el expresidente Duque en 2018 o el candidato Hernández en las últimas elecciones. La pregunta “¿qué derechos garantiza una comunidad?” no puede responderse sólo mirando la Constitución de esa comunidad sino, muy especialmente, estudiando cuántos recursos se destina a asegurar su cumplimiento. Los derechos cuestan dinero.

Todos ellos, ya se trate de libertades negativas o positivas. De hecho, todas las libertades son positivas, puesto que requieren de permanente inversión e intervención estatal. Se debilita así la noción de que el Estado es por definición el enemigo de la libertad y los derechos, de que un Estado fuerte es necesariamente uno abusivo. De hecho, en las décadas de 1980 y 1990, la retracción del Estado que siguió a la aplicación de las políticas neoliberales alentadas por el Consenso de Washington y el proceso de globalización de la economía, entre otras cosas, produjeron una explosión de la desocupación, la pobreza y la desigualdad.

Estas consecuencias hicieron visible de manera aguda los posibles daños de una contracción estatal tan drástica, especialmente en el plano de los derechos. En últimas, el mensaje que hay que asimilar es que todos nuestros derechos dependen de los impuestos recaudados por el gobierno, dado que ésta es la principal fuente de ingreso que tiene le Estado. “Dime cuántos impuestos te cobran (y cómo se gastan) y te diré que derechos tienes” (Holmes & Sunstein, 2011).

Esto lo han entendido a la perfección el presidente, Gustavo Petro, y su ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo. Han entendido que para lograr justicia social en Colombia hay que empezar por cumplir el pacto social, lo cual implica hacer posible el Estado social de derecho promulgado en el artículo 1° de la Carta Magna, y esto sólo es posible aumentando el recaudo tributario, para así aumentar el gasto social. La “reforma tributaria para la igualdad y la justicia social”, radicada en el Congreso tan sólo un día después de la posesión del presidente Petro busca precisamente eso. En el 2023, se espera recaudar $25 billones, casi el 2% del PIB.

Específicamente, se espera obtener $8,1 billones del 1% de las personas más ricas, $7 billones de recursos del uso del subsuelo, $5,1 billones de la reducción de exenciones y deducciones para las empresas, $2,5 billones de impuestos saludables y ambientales y $2,2 billones de otras medidas. El proyecto representaría un paso importante en términos de progresividad y equidad (Observatorio Fiscal Universidad Javeriana 2022). Además, hacia el mediano plazo, la gestión de la Dian en la lucha contra la evasión contribuirá para obtener gradualmente recursos equivalentes a $50 billones por año. Así, se busca lograr la consecución suficiente de recursos para financiar algunos de los sectores estratégicos del programa de Petro, como la educación, la salud y las pensiones, las 3 misiones sociales del Estado, según Piketty, y que fueron la base de los grandes Estados fiscales y sociales del siglo pasado.

Piketty (2019), por ejemplo, opina que el impuesto progresivo sobre la renta es el que debería constituir el principal medio de financiación del Estado social y, en general, del gasto público (educación, salud, pensiones, etc.). Desde este punto de vista, los impuestos indirectos no tienen ninguna justificación real, a excepción de aquellos destinados a corregir una externalidad como los impuestos verdes y saludables, y deberían ser sustituidos, en principio, por impuestos sobre la renta o la propiedad. Actualmente, en el mundo, existe un gran consenso entre economistas, sobre todo luego de la crisis económica y social del covid-19, sobre el fracaso de la ideología según la cual gravar a los ricos es destructivo para la economía.

En Colombia, la comisión de Expertos en Beneficios Tributarios de 2021 presentó datos que confirman las irrisoriamente bajas tasas efectivas de tributación del percentil más rico del país. Sin embargo, este discurso, entre otras mentiras y medias verdades, han sido los argumentos que han presentado los economistas de la tecnocracia criolla, que se limitan a tildar de “anti-técnicos” algunos impuestos, término que sólo sale en documentos de tecnócratas colombianos hablando de impuestos que no les gustan, como también ha argumentado el director de la Dian, Reyes.

Los argumentos de esa tecnocracia, basados en una visión utilitaria de la economía y la justicia social según la cual hay que siempre maximizar la utilidad a toda costa muy pronto será parte del pasado, dando paso a una nueva era progresista, basada en una visión liberal-igualitaria de la justicia, que no busca utilidad máxima, ni igualdad absoluta, sino que busca es “igualdad de capacidad para funcionar plenamente como ser humano”, según la definición de Amartya Sen. Esa es la escuela política y económica de la que somos herederos Petro, Ocampo, Reyes y demás estudiosos de la economía colombiana que hoy defendemos esta reforma tributaria.

En últimas, el hecho es que éste no es un debate cualquiera. De hecho, me atrevería a decir que es el debate ideológico y político más importante de nuestro tiempo y de los últimos siglos, tal vez. Ante el evidente y estruendoso fracaso del neoliberalismo en el inicio de la tercera década del siglo XXI, los cinco magnates de Colombia (y algunos más), han activado todos sus dispositivos de captura del poder en un último intento desesperado por seguir evadiendo y eludiendo sus responsabilidades fiscales. Por esto y mucho más, la marcha convocada por la poco inteligente oposición está destinada a ser un fracaso. Los súper-ricos tiene derecho a movilizarse e ir a conocer las calles de Colombia, pero no de engañar a los colombianos.

El éxito de este proyecto será fundamental para lograr sacar adelante el programa de Petro y así, cambiar definitivamente la historia de Colombia, que sé que es, al final, la meta más grande que tiene este Gobierno y este proyecto de país. Oponerse a la reforma tributaria de Petro y Ocampo es oponerse al Estado Social de Derecho, el mandato fundamental de la Constitución de 1991, es oponerse a la justicia social.

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