Mucho se ha dicho sobre la respuesta dada por el aspirante a la Presidencia por el Pacto Histórico y su fórmula a la vicepresidencia, quienes suscribieron ante una Notaria su compromiso de no expropiación, como tratándole de decir a sus opositores que no teman, que sus bienes no serán tocados ni mucho menos cambiaran de dueños.
Lo que no se ha manifestado, es que esta figura de la expropiación no es algo novedoso en la historia de nuestro país. Ha jugado un papel importante en la génesis de la propiedad de la tierra. En efecto, en la España de Carlos III se planteó la reforma Borbónica tendiente a liberar las tierras que se hallaban en manos muertas, tanto en España como en América. Este postulado fue retomado por los republicanos en su afán de consolidar su proyecto político de Estado-nación.
La reforma afectó básicamente las tierras de la Iglesia y afectas a ellas, bienes civiles como los mayorazgos y los baldíos, por tanto y debido a la cantidad de tierras involucradas, al intento de modernización de la misma y al afán de reconocimiento de la república como una de corte económico liberal, se generó una serie de conflictos entre la Iglesia y el Estado, entre los partidos políticos y entre los particulares. Acciones que trascendieron el ámbito de los grupos de poder para involucrar a gran parte de la población a
través de las guerras que permearon este proceso.
La estructura de la propiedad sobre la tierra en gran parte del siglo XIX conserva las características de la estructura colonial; sin embargo, no hay que entenderla como una estructura estática sino como un proceso continuo, dinámico, en el que se observan
rupturas y continuidades en relación con el orden establecido.
Uno de estos procesos es el de la liberalización de tierras en la segunda mitad del siglo XVIII europeo y, por supuesto, español, con el que se pone de manifiesto el surgimiento de un nuevo orden económico que requería de unas nuevas formas de apropiación sobre la tierra, y que además implicó una reconfiguración del mapa político, social y demográfico, factores que llegan a América tomando unas características propias.
Específicamente, en el planteamiento sobre el redireccionamiento de las políticas de Estado necesarias para ajustar las nuevas tendencias, en el Virreinato de la Nueva Granada estas se vivían de otra manera ya que el conflicto de la tierra por precios, elemento indispensable en Europa y España no era evidentes en América; esta situación se vislumbraba en los planes reformistas de Pedro Fermín de Vargas y Antonio Nariño los cuales, según Jaramillo Vélez no se diferenciaban mucho en esencia con el reformismo español y estaban encaminadas a proponer cómo mejorar el desarrollo económico colonial, en coherencia con las reformas borbónicas.
De tal manera que el inicio de la liberalización de tierras mediante la expropiación de los bienes de la Compañía de Jesús, la expropiación de bienes baldíos por la Real Cédula de 1780 y la posterior desamortización de los bienes afectos a la Iglesia, eran extrañas al pensamiento propio granadino y, sobre todo, al argumento de modernización del Estado a través de la expropiación de tierras como figura para el pago de la deuda pública.
En todo caso, como lo expresara Tomás y Valiente, la desamortización de fines de la colonia delineó las características que este proceso manifestaría en el siglo XIX: apropiación por parte del Estado de los bienes inmuebles pertenecientes a las manos muertas, venta de los bienes y asignación del importe obtenido por las ventas para la amortización de los títulos de la deuda estatal, práctica que observaremos en la República de Colombia a lo largo del XIX. El proceso de la liberalización de tierras se caracterizó por las siguientes acciones:
a. Desamortización de las tierras y bienes de la Iglesia.
b. Expropiación de las tierras del Estado y comunales.
c. Desvinculación de bienes civiles.
d. Expropiación de tierras de los resguardos Indígenas.
¿Antiguos nuevos propietarios o nuevos propietarios?
El proceso de liberalización de tierras en el país en general, desde la desamortización y la distribución de baldíos, no causó mayor impacto en cuando a la propiedad sobre la tierra; es decir, no hubo una reestructuración de la tierra en sentido estricto, pues la reforma apuntó, como se ha dicho en reiteradas ocasiones a:
En primer lugar, a consolidar básicamente el nuevo concepto de propiedad privada que se había establecido en las diferentes cartas constitucionales.
En segundo lugar, modernizar la estructura de la tenencia de la tierra, rompiendo con el dominio que la Iglesia tenía sobre estas, asunto que se logró con la desamortización; pero, sobre todo con la eliminación del censo eclesiástico y la introducción de un nuevo concepto crediticio con la naciente banca. Crear mercados capitalistas en donde pudiera venderse libremente la tierra.
Tercero, se entendía que al modernizar la propiedad sobre la tierra, de una vez se iniciaba el proceso de modernización del país y con ella la industrialización y el desarrollo de las grandes obras de infraestructura. Sobre este punto hay que anotar que la modernización de
la formas de adquirir la tierra, realmente no era una causa-efecto directa de la forma de la tenencia de la tierra, sino que se necesitaban otros elementos que permitieran el desarrollo.
Cuarto, no obstante las negociaciones a las que se llegó con el papado romano y al hecho de que el Estado tuviera que indemnizar a la Iglesia Colombiana, no cambió los efectos de la reforma, en la medida en que la propiedad privada tomó las características establecidas por la economía capitalista, es decir, cada propietario podía vender libremente sus bienes amparados en los derechos constitucionales.
Quinto. Los nuevos parámetros sobre la propiedad privada no contribuyeron al desarrollo del país a partir de la industria ya que a finales del XIX y en la primera mitad del siglo XX, el desarrollo industrial era escaso, reservándose este hecho para las nuevas dinámicas
económicas generadas a partir de la crisis mundial del 1929, cuando los países de América Latina fueron llamados a ocupar un papel preponderante en el desarrollo de productos manufacturados para satisfacer un economía europea devastada por las guerras.
Sexto. La tierra siguió concentrada en pocas manos ya que los bienes desamortizados se reservaron para los ciudadanos con poder adquisitivo, ya sea a través de bonos a la deuda o con liquidez para adquirirlos. En el caso de los baldíos se asignaron preferiblemente a los
extranjeros y ciudadanos con bonos, aunque en este caso se distribuyeron algunas tierras a campesinos para que fundaran pueblos.
En el caso del Estado del Tolima se inició una lucha por la tierra que se hace evidente en el siglo XX y que se torna radical a partir de la toma de las armas de las guerrillas liberales en 1949 y, posteriormente, guerrillas comunistas como nuevo actor social fundamental en el conflicto armado que aqueja al país.
Séptimo. La liberalización de tierras fue un movimiento básicamente urbano, pues fueron las propiedades ubicadas en las ciudades las que se expropiaron y remataron, mientras en las zonas rurales, que comprendía la mayoría del país, la tierra en su mayoría quedó intacta. Aquí en este punto podemos afirmar que la contribución más contundente de este reforma fue preparar las ciudades para un movimiento urbanístico moderno, o dicho de otra manera, inició la modernización de las ciudades.
Si bien es cierto que esta reforma atraviesa casi todo el siglo XIX, también lo es que aquí no quedó agotado el asunto de la propiedad sobre la tierra, pues el siglo XX se inicia con la pérdida por parte del Estado Colombiano de grandes extensiones de baldíos a través de la venta del Canal de Panamá.
Hacia el año de 1936 y dentro del marco de la modernización del Estado se retomó el tema de la propiedad sobre la tierra, iniciando desde la legislación un cambio fundamental en el sentido de que a partir del Acto Legislativo 1º de 1936 se considera por primera vez que “la propiedad es una función social que implica obligaciones”.
Con esta ley se da inicio a la regulación de la explotación de los bienes y de asignación a quienes cumpliendo los requisitos legales pudieran poseerla; sin embargo, se quedó corta por lo que se le hicieron reformas, siendo una de ellas la Ley 135 de 1961, que aclara el concepto de propiedad, posesión, el dominio de los predios rurales y de las tierras baldías.
Sobre este último punto tenemos que cuando se asignaban los baldíos en el XIX también se partía de que quienes lo poseían argumentaban el principio de la buena fe, en el sentido de que si se asentaban sobre propiedad privada desconocían esta situación; ejemplo de ello lo encontramos en el Estado de Bolívar en donde se generaron disputas territoriales, debido a que denunciaban como baldíos terrenos que ya estaban ocupados. Desde este punto de vista pareciera que lo que se hace es legislar para evitar conflictos de intereses. Otra de las reformas de tierras importantes en el siglo XX fue la “Reforma Agraria de 1968”.
Con dicha ley se reguló lo relacionado con los arrendatarios y aparceros y se crearon las UnidadesAgrícolas Familiares (UAF) cuya principal función era proteger a las propiedades de los campesinos en relación con la venta de las mismas.
La ley 30 de 1868 también resulta importante en la medida en que intentaba proteger a los campesinos y sus propiedades. De otra parte, la ley 160 de 1994 introduce unos cambios importantes ya que implementa el concepto de mercado de tierras, el que en la práctica databa de tiempo atrás.
Las anteriores regulaciones sobre tierras se daban dentro de un contexto conflictivo tanto en lo económico como en lo social, pues no podemos dejar de mencionar que el conflicto bipartidista, el surgimiento del partido Comunista y el desencadenamiento de las nuevas guerrillas a partir del Bogotazo establecieron unas nuevas formas de lucha por la tierra, en donde en tiempos recientes la acción de los grupos armados ha desencadenado una gran inmigración interna y desplazamiento forzado de la población rural, a tal punto que se aprobó la Ley 1448 de 10 de junio de 2011 o Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, con la cual se intenta reparar a través de la restitución de tierras a las víctimas de la violencia.
En todo caso lo que tenemos en Colombia, tal cual sucedía en el siglo XIX, es la concentración de grandes extensiones de tierras en pocas manos, frente a una gran masa de desposeídos que se articulan a la economía a través del peonaje y concertaje.
En el caso de los baldíos la diferencia que podemos establecer con los siglos posteriores está en que mientras en el diecinueve la mayoría de tierras estaban baldías, hoy el Estado cuenta con pocas tierras, debido a la apropiación desmedida y sin control de los particulares involucrados en el conflicto.
Como se observa, la figura de la expropiación hace parte del entramado judicial de Colombia desde hace mucho tiempo. Actualmente el Artículo 58 de la Constitución Política legitima esta figura al afirmar que: “Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social”.
En otras palabras, que si un predio se necesita para una obra de infraestructura que va a beneficiar a muchos, como una carretera, el propietario está obligado a cederla al Estado. Posterior al pago de una indemnización.
Pero también se cuentan las leyes 9 de 1989, “por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, que en su artículo 10 explica las causales para expropiar.
La 388 de 1997, o ley de desarrollo territorial, en la cual la palabra ‘expropiación’ aparece 47 veces. Y la 1682 de 2014, que en su capítulo 1º autoriza “la expropiación administrativa o judicial de los bienes e inmuebles urbanos y rurales que se requieran..., de conformidad con el artículo 58 de la Constitución Política”. “Pero cuando se hace un proceso de expropiación no se está irrespetando la propiedad privada, porque entre otras tiene una función social”,
La expropiación es el último de los recursos, en todo caso. Antes el Estado debe intentar el proceso de enajenación voluntaria del predio; es decir, conseguir que el propietario venda “por las buenas”.
La Constitución de 1991 recoge buena parte del ordenamiento anterior, en similares términos: establece la garantía a la propiedad privada, permite la expropiación en tiempos de paz y de guerra, reitera la expropiación por motivos de equidad, sin indemnización, a la postre derogada. Tal vez por la coyuntura de guerra contra los narcotraficantes, prevé la figura de extinción de derecho de dominio.
Como novedad, además de la función social de la propiedad, establece una función ecológica; de otro lado, atribuye al Estado la promoción del acceso a la propiedad y dispone que cuando este enajene su participación en empresas deberá ofrecer sus acciones o cuotas prioritariamente a sus trabajadores y a las organizaciones solidarias; también atribuye la promoción del acceso a la propiedad de la tierra a favor de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, así como los servicios públicos para ellos.
De acuerdo con la propuesta de Alvin Toffler, el desarrollo económico ha tenido tres etapas en la historia, alrededor de distintas formas de propiedad: la primera, la explotación de las tierras, durante la mayor parte de los tiempos; la segunda, la explotación industrial, la propiedad de la empresa, durante los últimos siglos, principalmente en el XX; la tercera, la explotación del conocimiento y la información, a partir de los últimos años y con serias proyecciones para el siglo XXI.
En ese orden de ideas, Colombia apenas se asoma a la segunda ola o etapa, y sus conflictos giran en torno a la tenencia de la tierra, sin que haya logrado proponer fórmulas efectivas. Tanto a finales del siglo estudiado como al principio del nuevo, se siguen presentando altos índices de concentración de la propiedad y de la riqueza y grandes sectores aquejados por la pobreza y la desposesión.
Saber si una política de Estado es acertada o no lo dice el tiempo, los reformadores del siglo XIX pensaban que... “La enorme masa de los bienes desamortizados, a semejanza de un río que entra al mar, ha entrado en el mercado universal, y pretender deslindarla para volverla a su ser primitivo, es tan temerario como pretender sacar del océano para volverla a su cauce original, el agua que le ha llevado uno de sus tributarios”.
Fuentes:
Tesis doctoral: El proceso de liberalización de tierras en Colombia en el siglo XIX.
El Estado soberano de Bolívar. Maribel de la Cruz Vergara.
La expropiación en Colombia no es un mito de Petro
Por Luisa Fernanda Gómez Cruz
La propiedad en el siglo XX. Juan Manuel Charry Ureña.
