El corto circuito de Electricaribe y los líos del sistema eléctrico

Tres presidentes Gaviria, Samper y Santos están comprometidos en las fallas que mantienen a Colombia siempre ad portas del apagón

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agosto 08, 2016
El corto circuito de Electricaribe y los líos del sistema eléctrico

Es muy grave el riesgo hoy para el servicio eléctrico de la Costa Caribe. La verdad se conoce desde hace tiempo: la ineficacia técnica, comercial y política de la Electrificadora del Caribe (Electricaribe) es patética. El país lleva un cuarto de siglo con un modelo de operación diferente en su sistema eléctrico, con participación creciente del sector privado, pero algunos problemas subsisten y anuncian crisis. La fragilidad de lo existente se evidenció con la amenaza de racionamiento durante la primera mitad del año, que puso de presente las deficiencias del marco regulatorio. Ahora preocupan las implicaciones económicas y sociales derivadas de las elevadas pérdidas comerciales y técnicas en la Costa Atlántica, problema permanente desde que se vendieron las electrificadoras públicas de la región, a finales de la administración Samper. Desde ese momento hubo intervención de empresarios de Estados Unidos, de Venezuela y finalmente de España, pero ninguno pudo coger el toro por los cachos. Cabe una mirada retrospectiva para entender la situación e identificar soluciones para el problema de coyuntura y más allá, para evitar racionamientos y tener un sector eficiente.

El rápido tránsito del país, de la mula al mundo de la posmodernidad y de lo rural a lo urbano, entre la posguerra y los ochenta, obligó a ejecutar muchas inversiones en infraestructura en Colombia en un lapso muy corto. El vehículo para la formación de una red eléctrica interconectada robusta fue Interconexión Eléctrica S.A. (ISA), empresa creada en 1967 por el gobierno de Lleras Restrepo, que además sirvió como mecanismo para impulsar los proyectos de generación de sus cuatro socios, la Empresa de Energía de Bogotá (EEB), las Empresas Públicas de Medellín (EPM), la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), y la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica (Corelca), esta última de formación simultánea con ISA.

Los proyectos se ejecutaron y la Nación sirvió el grueso de la deuda contratada para materializarlos, en calidad de avalista. Recibió en pago participación en ISA, de manera que los cuatro socios originales se fueron diluyendo en un proceso paulatino, hasta volverla prácticamente una empresa de la Nación. Durante la administración de Virgilio Barco, Guillermo Perry, Ministro de Minas y Energía, afirmó que había capacidad instalada adecuada para las necesidades de energía eléctrica era adecuada.  Sin embargo, pocos años después, en 1992, en el gobierno de César Gaviria, el Fenómeno del Pacífico puso en jaque al país.

El primer apagón que enfrentó Colombia fue en el gobierno de Cesar Gavirira con Juan Camilo Restrepo como Ministro de minas

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Estaba casi terminada la Central Hidroeléctrica de Guavio, de la EEB, con perceptible atraso. En ese momento se hizo evidente el pésimo estado de las unidades de generación con combustibles fósiles, que no respondieron a la necesidad del momento, y se hizo conciencia de la importancia de mejorar la administración en el sector eléctrico. Se concluyó que era necesario acometer inversiones para aumentar el parque térmico, transportar gas a regiones distantes de los depósitos y establecer un marco regulatorio que permitiera la inversión privada en el sector, para así evitar nuevos racionamientos. En consecuencia, se ejecutaron varios proyectos para generación a gas, se creó ECOGAS con el respaldo financiero de ECOPETROL, se hicieron las conexiones de Medellín y Cali con el gasoducto central, con recursos de inversionistas diferentes del gobierno nacional, se estableció la Comisión Reguladora de Energía y Gas (CREG), y se expidieron en 1994 las leyes de Servicios Públicos (Ley 142) y Eléctrica (Ley 143), que hoy siguen en vigencia, con modificaciones menores.

En el primer semestre de 1995 se elaboró el  marco de regulación para el sistema eléctrico interconectado, que tuvo rápida implantación y resultó bastante efectivo en ese momento. Así, se estableció que habría tarifas libres fruto de un mercado competido para generación y para comercialización de energía y gas, y mercado de tarifas reguladas para transmisión y distribución, con rendimiento garantizado adecuado a la inversión si las pérdidas no excedían determinados niveles. Esas tarifas reguladas asumían determinados niveles de inversión para asegurar el fluido desarrollo del sector. La cantidad demandada había crecido a tasas importantes durante las épocas de crecimiento del aparato productivo y urbanización del país, entre la posguerra y los setenta; se asumió que crecería con participación estable de la industria en el consumo total. Se permitió mantener la integración vertical a las empresas que ya estuvieran en esa circunstancia, pero se prohibió en adelante.  Se dividió ISA en dos sociedades: la escindida preservó el nombre, y la de generación se llamó ISAGÉN. Se creó un mercado de energía mayorista, que funciona con subasta horaria, de manera que el precio de la energía puesta en los bornes del respectivo generador es el precio de la oferta más costosa que en efecto se acepta para cubrir los requerimientos del sistema.

En el gobierno de Ernesto Samper se realizaron las grandes privatizaciones del sector con Rodrigo Villamizar como Ministros de minas 

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Se vendieron relativamente pronto activos de generación propiedad de la Nación, y las actividades de generación, transmisión y distribución de la antigua CVC, empaquetados en una nueva sociedad, Empresa de Energía del Pacífico (EPSA). Además se vendieron las siete empresas electrificadoras de la Costa Caribe. Se vinculó capital privado a ISA e ISAGÉN, se convirtió la EEB en accionista mayoritario de empresas de generación y distribución con accionistas minoritarios en ejercicio del control administrativo, y se impulsaron inversiones en generación con gas, para acelerar el proceso para reducir la excesiva dependencia de la energía  hidráulica.

Sin embargo, durante fases extensas la cantidad demandada no creció, en la medida en que la participación de la industria en la economía se redujo. No queda claro aún hoy si debería haber habido reducción en la tarifa como reflejo de menos requerimiento de lo estimado, pero lo cierto es que ISA llevó a cabo importantes inversiones en otros países, las Empresas Públicas de Medellín compraron activos y empresas, y la EEB invirtió en transporte y distribución de gas, mientras el sistema, en general, tuvo un desenvolvimiento de aparente normalidad.

Hoy el país enfrenta perspectivas diferentes de las que fundamentaron el diseño del marco regulatorio. Como consecuencia de que se entregó gas en cantidades relevantes a Venezuela, y el país vecino no lo devolvió como se había pactado, y de que el marco normativo no incentiva la exploración lejos de los gasoductos existentes, pues cada área debe financiar su propio transporte, es muy probable que se requiera importar gas natural para atender el consumo nacional en forma adecuada. Este problema todavía no ha recibido la atención adecuada, a pesar de que pone en entredicho la eficacia de la inversión para diversificar las fuentes de electricidad, pues la capacidad instalada en gas solo tiene uso si hay todo el combustible necesario, y la inversión en los últimos veinte años ha sido, de nuevo, sobre todo en proyectos hidráulicos, como Quimbo, Amoyá, Hidrosogamoso e Ituango Pescador, lo cual acentúa la dependencia de la normalidad en las lluvias.

El sector eléctrico hoy está en enorme proporción en manos de inversionistas privados, que pueden lograr rendimientos muy grandes sobre la inversión si en determinado momento el mercado asigna gran valor relativo al costo marginal de largo plazo para la generación. El desarrollo del país desde que comenzó a regir el nuevo marco ha sido más bien mediocre, y por ende la participación de la industria en el PIB se ha reducido, lo cual se ha reflejado en menos consumo per cápita que lo proyectado hace dos décadas, pero esta situación puede no persistir si el país cambia sus estrategias y crece en forma equilibrada y sostenida a tasas importantes.

Hoy está en el primer plano la incapacidad de Electricaribe para reducir pérdidas, mejorar recaudos y lograr el propósito de sostenibilidad; es urgente considerar la solución que ordenaba la La Ley 142 para este tipo de problema, con resolución de intervención para, acto seguido, proceder a constituir fideicomiso con el negocio en marcha, con el propósito de asegurar la prestación del servicio; podrían designarse notables de la región para conformar el Consejo Fiduciario, encargado de la administración, con plenas facultades para movilizar capitales para atender las necesidades de la empresa, mientras se decide su destino. La administración formada por el Consejo del Fideicomiso acometería un plan de acción inmediato, siguiendo esquemas ya implantados en otras partes, para reducir pérdidas. Se movilizarían recursos de crédito con pago privilegiado para ejecutar los proyectos correspondientes y se enderezaría la relación con las comunidades. Las inversiones incluirían muchos capítulos, desde evaluar los beneficios de enterrar las redes de distribución en las ciudades hasta hacer inversión social como mecanismo de comunicación sobre el mutuo beneficio de no robar energía. Las acreencias existentes en el momento de la intervención se reprogramarían, bajo la premisa de que su pago estaría subordinado a la normalización de la operación. Se evaluaría la sostenibilidad financiera de la empresa con base en el plan de negocios que respaldaría la movilización de recursos requeridos, para decidir si la intervención se limitaría a intervenir mientras subsistieran las causas que la motivan.

El capital privado en general ha mejorado la eficacia operativa del sector eléctrico de manera notable. Como consecuencia, el rendimiento para casi todos los inversionistas, aún en épocas de bajo costo de capital en los mercados internacionales, ha sido magnífico, pero es preciso hacer cambios hacia un sistema que sea más exigente con los inversionistas y que además atienda de manera segura las necesidades del sistema si la economía se fundamenta más en construir un aparato productivo capaz de construir conocimiento y además mover grandes cantidades de masa. Preocupa que la venta de ISAGÉN podría facilitar el establecimiento de precios elevados en generación, dado el escaso número de participantes activos relevantes, sin necesidad de mecanismos de acuerdo explícito. El marco regulatorio debería tener revisión comprensiva, pues han pasado más de cuatro lustros, y lo que en su momento era muy bueno quizá no lo es tanto hoy. En 2015 el país se salvó de otro racionamiento por muy poco, por la misma causa. En esta ocasión el problema no era mal estado de los equipos sino escasez de gas natural, que obligó a usar ACPM, con grandes pérdidas para los generadores, cuyo procedimiento de compensación en situaciones de escasez a duras penas cubría la mitad del costo marginal.

Quizá la CREG debería ser de verdad independiente. Lo cierto es que el sector energético requiere un sacudón, pues los precios de la electricidad son elevados en comparación con otros países.  Esta circunstancia resta competitividad a la industria y, en general , a la economía nacional. El sistema, con todas sus virtudes, podría no atender con seguridad las necesidades futuras del país y, en cambio, asegura lucros muy elevados en tareas reguladas, como consecuencia de la enorme generosidad en la remuneración a la inversión en actividades que son monopolio natural. No tiene sentido que siete departamentos estén a punto de entrar en situación inadmisible como consecuencia de la ineptitud de quienes administran el servicio, y del Gobierno Nacional, que no cumple con su deber.

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