Texto escrito por: Simón Delgado Marulanda
Es es un espacio de expresión libre e independiente que refleja exclusivamente los puntos de vista de los autores y no compromete el pensamiento ni la opinión de Las2Orillas
El Gobierno nacional expidió el Decreto Legislativo 1389 de 2026, mediante el cual creó una modalidad especial del mecanismo de Obras Por Impuestos para vincular al sector privado, en articulación con las entidades territoriales y nacionales, a la reconstrucción de las zonas más afectadas por el terremoto del 10 de agosto pasado. El Decreto se convierte en un antecedente relevante frente a las necesidades apremiantes de reconstrucción, reforzamiento, rehabilitación y reposición de infraestructura, y podría marcar, además, un cambio de paradigma en la gestión del riesgo en el país.
El mecanismo de Obras Por Impuestos no es nuevo. Consiste en la posibilidad de que los contribuyentes que en el año inmediatamente anterior hayan obtenido ingresos iguales o superiores a 33.610 UVT extingan hasta el 50 % de su obligación por impuesto de renta y complementarios mediante la ejecución de proyectos de interés público. Está previsto desde el año 2016 y cuenta con dos vías: la opción fiducia, prevista en el artículo 238 de la Ley 1819 de 2016 reglamentada por los Decretos 1915/17; y la opción convenio, creada por el artículo 800-1 del Estatuto Tributario y reglamentada por los Decretos 1147/20 y 1208/22. A la fecha, el mecanismo registra —según cifras de la ART— 604 proyectos materializados en todo el país, recursos ejecutados por más de $4,8 billones, 322 contribuyentes vinculados y presencia en 298 municipios. Este Decreto transitorio fortalece y amplía el mecanismo, abre la puerta a que, a futuro, se consolide como una herramienta permanente de planeación, ordenamiento territorial e infraestructura nacional.
El Decreto delimita con claridad la diferencia entre el mecanismo ordinario y la modalidad especial para la reconstrucción. Lo primero que debe entenderse es que uno no reemplaza al otro, ambos coexistirán con la misma institucionalidad, pero con diferencias puntuales de aplicación. La primera diferencia es territorial, el mecanismo ordinario seguirá limitado a los municipios clasificados como Zonas Más Afectadas por el Conflicto Armado (ZOMAC) y Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), mientras que la modalidad especial se extiende a algunos municipios afectados por el terremoto del pasado 10 de agosto que incluyen los departamentos de Antioquia, Caldas, Cauca, Chocó, Quindío, Cundinamarca, Risaralda, Huila, Valle del Cauca, Tolima, Norte de Santander, Bolívar, Nariño, Sucre, Santander y Caquetá. La magnitud del daño justifica esa ampliación, según el reporte situacional No. 72 de la UNGRD, el sismo dejó 36.326 viviendas destruidas, 202.002 averiadas, 743 edificios colapsados, 6.005 averiados, 4.313 centros educativos afectados, 4.334 centros comunitarios afectados, 400 centros de salud afectados, 13 puentes peatonales, 102 vehiculares, 521 vías, 141 acueductos, 5 aeropuertos, 331 personas fallecidas y 4.505 heridas.
La segunda diferencia es de calendario, operará con uno propio, distinto al del mecanismo ordinario que solo permite la vinculación durante los tres primeros meses del año. El Decreto crea, en cambio, una ventana extraordinaria de vinculación cuyas fechas fijará el Manual Operativo de Obras Por Impuestos para la Reconstrucción, que deberá expedirse dentro del mes siguiente a la entrada en vigencia de la mencionada disposición. Dentro de esa ventana, los contribuyentes podrán efectuar aportes anticipados a la fiducia con cargo al impuesto de renta del año gravable en curso, tomando como referencia el impuesto a cargo del año inmediatamente anterior, y con un mecanismo de imputación posterior si el impuesto efectivamente liquidado resulta inferior al valor anticipado.
Una novedad importante son las líneas de inversión habilitadas para la reconstrucción, en las cuales se adicionan a las ya existentes las de Vivienda de Interés Social (VIS) y de Interés Prioritario (VIP), infraestructura deportiva y gestión de riesgo de desastres. Tres nuevas líneas que contribuirán a la expansión y ámbito de aplicación del mecanismo y que podrían comenzar a trazar la ruta de un cambio de metodología en los proyectos VIS y las formas de ordenación del territorio, además de una coordinación más descentralizada y técnica de la gestión de riesgo de desastres.
Una novedad adicional es la metodología de priorización de proyectos en la modalidad especial, que deberá considerar, entre otros factores, la magnitud de la afectación, la criticidad de la infraestructura o servicio, la población beneficiada, la madurez técnica del proyecto, el tiempo estimado de ejecución, la capacidad de implementación y la contribución al restablecimiento de servicios esenciales y a la recuperación económica y social.
La financiación no cambia. Ambas modalidades se sujetan al cupo máximo anual que determine el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS), quien distribuirá ese cupo entre la modalidad ordinaria y la de reconstrucción; por eso la medida extraordinaria no implica, por sí misma, ampliación de cupo, que para 2026 fue de $1,14 billones. Los actores tampoco cambian: la Agencia de Renovación del Territorio (ART) sigue administrando el banco de proyectos de ambas modalidades; el Departamento Nacional de Planeación (DNP) evalúa y aprueba la viabilidad definitiva del proyecto formulado; las Entidades Nacionales Competentes actúan como estructuradoras, avaladoras técnicas y supervisoras de la interventoría; la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) registra la extinción de la obligación una vez certificada la entrega de la obra; y el CONFIS fija el cupo fiscal anual. De ese cupo, como mínimo el 35 % se destinará a proyectos localizados en municipios de categorías quinta y sexta afectados por el terremoto.
En este momento, las entidades territoriales deben concentrar su atención en la formulación y viabilización de los proyectos que ingresarán al Banco de Proyectos administrado por la ART, para su posterior evaluación por parte del DNP y las Entidades Nacionales Competentes. Es un momento clave en el que el sector privado también alinee sus intereses con la recuperación nacional, mientras se beneficia de la extinción tributaria, el reconocimiento de marca, la función social de su compañía y la sinergia territorial que trae consigo la articulación entre las distintas entidades y la materialización de los proyectos a su cargo.
Con base en este Decreto transitorio, debería abrirse la posibilidad legislativa de convertir este mecanismo en el primer plan de acción que se activa en un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por grave calamidad pública sin necesidad de acudir a decretos legislativos y que sea por el mero ministerio de la ley que se active la posibilidad de cubrir las consecuencias derivadas de una catástrofe con un mecanismo que ha demostrado ser eficaz, ágil, técnico y rápido.
Quedará por verse cuánto tiempo estará vigente el carácter transitorio de este Decreto, así como que se detallen mejor los criterios y reglas para ejecutar la línea de inversión en Vivienda de Interés Social. Sobre este último punto, cabría plantearse incluso la posibilidad de que, con cargo a los recursos depositados en los patrimonios autónomos bajo la opción fiducia del mecanismo especial, se compren los predios de propiedad privada destruidos por el sismo o demolidos por amenaza de ruina, para que se transfiera el dominio sobre ellos a las entidades territoriales y sean destinados a futuros proyectos de interés público, distribuyendo el valor de venta entre los propietarios que lo perdieron todo.
Lo anterior responde a un riesgo real, con el paso de los años podrían quedar cientos de predios privados deshabitados, convertidos en islas desérticas dentro de zonas céntricas de distintos municipios, que fomentarían la percepción de inseguridad y abandono, la acumulación de residuos, las ocupaciones ilegales o la proliferación de roedores. Tarde o temprano, estos predios tendrán que ser objeto de discusión en los Planes de Ordenamiento Territorial, donde el interés de la reconstrucción y la reconfiguración de los espacios habitables tendrá que confrontarse con el carácter privado de la propiedad. Obras Por Impuestos podría convertirse así en una vía alternativa y excepcional de adquisición de dominio y entrega de predios a los municipios sin necesidad de acudir a los trámites administrativos más engorrosos y lentos como los de la expropiación.
En el tintero queda, sin embargo, una pregunta que el Decreto no resuelve de forma expresa y que no se ha zanjado en los años que lleva en funcionamiento el mecanismo ordinario: la naturaleza jurídica de los recursos depositados en el patrimonio autónomo. La Contraloría ya dio una respuesta funcional a este interrogante desde el Concepto 164 de 2022, al calificar al contribuyente vinculado al mecanismo como gestor fiscal en los términos del artículo 3 de la Ley 610 de 2000, precisamente por administrar recursos provenientes de un impuesto de orden nacional. Esa calificación, reforzada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-438 de 2022, que limitó la responsabilidad fiscal exclusivamente a quienes ostentan la calidad de gestores fiscales, habilita el control fiscal desde el momento mismo de la vinculación al mecanismo, sin necesidad de esperar a la extinción de la obligación tributaria ni de zanjar si el dinero es, en sentido estricto de dominio, público o privado mientras permanece en la fiducia. Queda por verse, no obstante, si esa misma lógica se traslada sin fricciones a la modalidad especial de reconstrucción y si la pregunta de fondo sobre la titularidad del recurso durante el tiempo en la fiducia (relevante, por ejemplo, para efectos de embargabilidad, procesos concursales o de asunción del riesgo de pérdida) seguirá sin una respuesta dogmática distinta a la solución práctica que hoy ofrece el ente de control fiscal, que es entre otras difusa y poco concluyente.
También le puede interesar:
Anuncios.
