Antecedentes históricos de la reforma rural integral colombiana (Parte final)

En esta última entrega se terminan de narrar los hechos y factores que desembocaron en dicha reforma

Por: Jose Rafael Ballesteros Hernandez
octubre 26, 2017
Este es un espacio de expresión libre e independiente que refleja exclusivamente los puntos de vista de los autores y no compromete el pensamiento ni la opinión de Las2orillas.
Antecedentes históricos de la reforma rural integral colombiana (Parte final)

Belisario Betancourt Cuartas (1982 – 11986) sancionó la Ley 35 de 1982, conocida también como ley de amnistía, por la cual se decreta una amnistía, como su nombre lo dice, y se dictan normas tendientes al restablecimiento y preservación de la paz. Mediante esta se encargó al Incora de la dotación de tierras y provisión de otros servicios a las personas indultadas. Más adelante, el 28 de mayo de 1984 se firmó el acuerdo de La Uribe, entre el Gobierno nacional y la Farc. El punto 8 de este acuerdo reza:

Los integrantes de las FARC-EP podrán acogerse a los beneficios de la ley 35 de 1982 y decretos complementarios, cuando llenen las condiciones en ella y en ellos establecidos. En el Plan Nacional de Rehabilitación el gobierno dará prelación a los colombianos que han padecido, directa o indirectamente, los estragos de la violencia y estimulará la creación de los medios jurídicos necesarios para el restablecimiento de derechos injustamente conculcados como consecuencia de la alteración del orden público y la inseguridad social.

Infortunadamente, las condiciones sociopolíticas el país no permitieron que este intento de pacificación culminara exitosamente.

Como menciona Jaime Salamanca en un artículo llamado Belisario Betancur, el pionero de la paz: "Entendía el expresidente Betancur que una nación enfrascada en una guerra civil no podía avanzar con firmeza por la ruta de la democracia y la prosperidad. Desafortunadamente, y de forma similar a como sucede hoy con el proceso de paz, el país se polarizó entre los defensores y opositores de las negociaciones de paz encomendadas a la Comisión conformada para tal fin. En aquella ocasión el abanderado de la oposición fue el General Landazábal Reyes, quien fungía como ministro de Defensa del presidente Betancur".

Posteriormente, durante el gobierno de Virgilio Barco Vargas (1986- 1990), el país vivió tal vez los momentos más críticos de la guerra contra el narcotráfico circunstancia que conllevó a que se descuidara casi totalmente la atención al sector agropecuario nacional, aun así se pudo   protocolizar la firma de la paz con el M-19 y se sancionó la Ley 30 de 1988 que en términos generales fija como lineamientos: lograr una acción más coordinada de las instituciones gubernamentales; elevar el nivel de vida de la población campesina; simplificar los trámites para la adquisición y dotación de tierras a los campesinos, eliminando la calificación de las tierras y proveyendo una mayor cantidad de recursos al Incora para el desarrollo de los programas de su competencia, haciendo énfasis en la orientación y creación de condiciones mínimas de infraestructura física y social en las regiones afectadas por los enfrentamientos armados.

En el gobierno de Cesar Gaviria Trujillo (1990 – 1994), la cuestión agraria volvió a constituirse en un punto importante de la agenda política nacional, dado el ambiente de ampliación democrática que había dejado La Asamblea Nacional Constituyente de 1991. En este contexto sociopolítico es sancionada la Ley 160 de 1994 o ley agraria, por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. También, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones. La Ley 160 de 1994 retoma el concepto de Unidad Agrícola Familiar, UAF; contemplado en la Ley 200 de 1936, estableció subsidios a través del INCORA, para la compra de tierras por parte de campesinos que tengan la condición de asalariado rural, estos subsidios correspondían al 70 % del valor de una unidad agrícola familiar UAF. Para la negociación de estas unidades familiares, se crearon para las negociaciones entre campesinos y terratenientes. El principal propósito de La Ley 160 de 1994, fue el de dinamizar la redistribución de la tierra introduciendo el concepto de propiedad a través del mercado de tierras, mediante un subsidio para la compra directa por parte de los campesinos, facilitando la negociación directa entre propietarios y campesinos proceso que nada tenía que ver con un proceso democrático de redistribución.

Como señala Jhonatan Quemba en su texto: “En conclusión, esta reforma creo un mercado de tierras amplio, de compra directa de predios a terratenientes por parte del campesinado asalariado vulnerable, con subsidios que el estado otorgaba. Pero varios aspectos negativos se crearon a partir de esta reforma: Primero, el poder concedido al Incora se llenó de corrupción, otorgando tierras a quien no las necesitaba y realizando distribuciones de tierra para favorecer a terceros. Fue tal su corrupción que en el año 2003 fue desmantelado para darle paso al Incoder. Segundo, al crearse un mercado prospero de tierras, dio lugar para la especulación por lo que los precios de las tierras aumentaron, haciéndolas de difícil adjudicación. Tercero, gracias a la apertura del gobierno de Gaviria, el país entró en colapso a finales de los 90, las políticas aperturistas debilitaron la agricultura y la población afectada muchas veces no tuvo más remedio que recurrir de nuevo a la economía ilegal, a los cultivos ilícitos".

En el período presidencial de Ernesto Samper Pizano (1994 – 1998), no tomo mayor importancia el problema agrario ya que sucesos como:  La comprobación de que su campaña a la presidencia en 1994 fue financiada por el cartel de las drogas de Cali, El posible despeje del municipio de Uribe para dialogar con las FARC que causó gran revuelo en el mundillo militar que hasta dio pie para que se hablara de un posible golpe militar, El asesinato de Álvaro Gómez Hurtado, principal opositor del gobierno de Samper Pizano, el 2 de Noviembre de 1995 en Bogotá, cuando salía de la Universidad Sergio Arboleda después de dictar sus clases; evento que hizo presentir una reacción popular similar a la acaecida con motivo de la muerte de Jorge Eliécer Gaitán, le exigieron a Samper una permanente defensa de su postura presidencial antes que dedicarse a gobernar.

Fiel a lo prometido en su campaña por la presidencia, una vez elegido, Andrés Pastrana Arango (1998 – 2002), inició diálogos Las FARC, ofreciéndoles  una zona de despeje en El Caguán, para llevar a cabo allí los diálogos. En forma simultánea a los diálogos con la guerrilla, estableció una alianza militar con el gobierno Clinton conocido como el “Plan Colombia” con el objeto de fortalecer las Fuerzas Armadas en su lucha contra las guerrillas y el narcotráfico, contradicción política que conllevó a que las FARC lo dejaran plantado en el Caguán, lo que conllevó al fracaso el proceso de paz con la guerrilla, al igual que ocurrió con las negociaciones de Belisario Betancur en 1983.

A Pastrana le correspondió sancionar el Decreto Ley 254 de 2000, por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional, donde se establecieron los términos de ley mediante los cuales se decreta la terminación de la existencia jurídica del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria.

Álvaro Uribe Vélez (2002  - 2006 y 2006 – 2010) sancionó los decretos 1292 y 1300 el 2 de mayo de 2003. El primero, para ordenar la liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora) y el segundo decreto creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), institución que la sustituyó. El artículo 2º del Decreto 1300 de 2003 establece textualmente: El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder tendría por objeto fundamental ejecutar la política agropecuaria y de desarrollo rural, facilitar el acceso a los factores productivos, fortalecer a las entidades territoriales y sus comunidades y propiciar la articulación de las acciones institucionales en el medio rural; en la formulación de la ponencia para la concreción de esta ley, los sectores populares  no tuvieron ninguna participación.

El Incoder fue creado para reemplazar al Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora), al Instituto Nacional de Adecuación de Tierras (Inat), al Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural (DRI) y al Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura (INPA). Según plantea Miguel Borja en Estado Sociedad y Ordenamiento Territorial en Colombia: “El Incora se ha dedicado a titular tierras en las llamadas zonas baldías del país, sin tener en cuenta el impacto ambiental y la necesidad de implementar la Reforma Agraria de acuerdo con las características regionales y de las necesidades sociales”.

“Propone (Uribe) ante el congreso la ley 1152 de 2007 que rige el Estatuto de Desarrollo Rural, siendo aprobado por el congreso, tumbado luego por la Corte Constitucional por no haberse cumplido con la consulta previa a las comunidades indígenas y negras como lo establece la constitución nacional,(aunque su política se continúa aplicando), privilegia los proyectos empresariales, se ajusta al TLC firmado con los Estado Unidos, Canadá y la Unión Europea, no establece como prioritario la producción de alimentos, posibilita la legalización de las tierras arrebatadas a los campesinos de forma violenta a nombre de los usurpadores, pierde vigencia lo ganado en la Constitución de 1991 para los indígenas, afrocolombianos y las zonas de reserva campesina, se encaminan los recursos públicos a producción de monocultivos, los agro negocios y exportaciones beneficiando los grandes capitales nacionales e internacionales” (Álvaro Uribe Vélez “una pesadilla para el campo colombiano”, Colectivo de abogados).

La Corte reconoció que el contenido de esta norma incumplía el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, suscrito por Colombia, y que obliga a los Estados a consultar con las comunidades este tipo de proyectos que las afecten directamente. Sin embargo, dicho Estatuto también había sido cuestionado porque, según sus opositores, supuestamente abría la puerta para la legalización de tierras a los paramilitares y proponía la entrega de terrenos baldíos del Estado a grandes empresas para su explotación.

La Ley 1133 de 2007, sancionada por Uribe y por El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Andrés Felipe Arias Leiva crea e implementa el Programa Agro Ingreso Seguro (AIS), que tenía como objeto proteger los ingresos de los productores que habían resultado afectados por las distorsiones derivadas de los mercados externos y a mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional, con ocasión de la internacionalización de la economía. El AIS tenía dos componentes, el de apoyos económicos directos que buscan proteger los ingresos de los productores durante un periodo de transición, con los cuales se esperaba mejorar en competitividad y adelantar procesos de reconversión. Por su parte, el componente de apoyos a la competitividad buscaba preparar el sector agropecuario ante la internalización de la economía, mejorar la productividad y adelantar procesos de reconversión, en todo el sector agropecuario.

Para nadie es desconocido el gran fraude que constituyó el programa AIS,  ya que aún es reo ausente Andrés Felipe Arias Leiva, uno de los responsables de la crisis que en el sector agropecuario generó el desfalco de los recursos asignados para su implementación.

"Se suponía que estos fondos públicos tenían que asignarse a proyectos nuevos que dinamizaran al sector que venía estancado, que mejoraran la productividad frente a la competencia del TLC, y que generaran empleo digno en una actividad donde más del 70% de sus trabajadores son informales, y donde sus pocos asalariados ganan el 50% de lo que se les paga a los urbanos. Nada de esto ha pasado como lo demuestran las cifras agregadas del mismo Gobierno […] Por lo tanto, cabe la hipótesis de que la mayoría de los recursos se asignaron a los grandes empresarios rurales para que refinanciaran sus deudas caras y las sustituyeran con créditos baratos a través de la línea especial de crédito DTF-2. La tentación era evidente: mientras en el 2007 la tasa de mercado era 17,71% y en el 2008 era 21,57% —datos de Banco de la República y la Superfinanciera—, la línea AIS DTF-2, ofrecía 8,01% en el 2007 y 9,74% en el 2008. Es decir, el crédito a Coltabaco de 9.800 millones le significó un ahorro de 1.350 millones” (Agro Ingreso Seguro: ¿qué se hizo la plata?, Portafolio).

Al presidente Juan Manuel Santos (2010 – 2014 y 2014 – 2018) le tocó sancionar el Decreto Ley 1850 de 2015 que modificó los artículos 16 y 22 del Decreto 2365 de 2015; por el cual se suprime el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones. La existencia del Incoder fue corta debido a la corrupción y malos manejos de sus diferentes administraciones.

Al presidente Santos le ha correspondido el compromiso sociopolítico de restablecer la paz con las Farc, organización que por más de 60 años ha enarbolado la bandera de la restitución democrática de la tierra, compromiso ante el cual su gobierno ha elaborado una propuesta para la creación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. Ahí se establecen lineamientos para una reforma que aboque la posesión agraria y la concesión de tierras baldías, temas que por casi un siglo han reclamado los campesinos del país y por cuya defensa se ha materializado la más larga y sangrienta guerra civil de que se haya tenido conocimiento. La Ley de Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES) promete ser una reforma agraria que contempla entre otros aspectos, los puntos sobre Reforma Rural Integral contenidos en el acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, los cuales se pueden consultar en la página 10 del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.

“El origen de las FARC de dónde vienen, qué han buscado con su guerrear, está en la base profunda de todas las discusiones y diferencias de posición entre el ex presidente Álvaro Uribe y el actual, Juan Manuel Santos Calderón. El primero sostiene y sostuvo durante sus dos períodos de gobierno, que se trata simplemente de un grupo narcoterrorista, el mayor cartel de cocaína del mundo. Sobre esa base manejó todo el tema relacionado con esa guerrilla y su combate, esa concepción le vendió a las grandes potencias y a organizaciones internacionales, y con ello logró que en gran parte a nivel mundial fueran tratados simplemente como una organización terrorista. Muy al contrario, el presidente Santos reconoció pronto la existencia del conflicto interno en el país. Por eso  se habla de rebeldes, insurgentes, y por eso entró a negociar. Se puede negociar con un grupo que se va contra El Estado y sus leyes, pero no con un simple grupo de narcotraficantes. Y se puede creer en quienes se sublevan en busca de unos cambios, de unos ideales, pero no en quienes lo que persiguen es su propio enriquecimiento” (De dónde vienen las Farc, Las2Orillas).

“Le estamos dando vía libre a la ley más audaz de nuestra historia para garantizar el desarrollo del campo colombiano. El conflicto atrasó al campo y llegó el momento de cambiar esa realidad. Vamos a aprovechar las ventajas de ser uno de los 7 países del mundo con mayor potencial de producción de alimentos, según la FAO” (Santos sancionó ley Zidres y aseguró que beneficiará a pequeños y medianos productores, RCN Radio).

“Se trata de una norma prioritaria de cara a la implementación efectiva de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras…En 324 artículos, hasta ahora, el documento establece los lineamientos de la reforma agraria que propone el presidente Santos, asunto que siempre genera controversias como quiera que se mete con dos temas espinosos: la posesión agraria y la concesión de tierras baldías, en un país donde ya nadie parece tener una cifra exacta del número de desplazados por la violencia y las hectáreas despojadas a sus propietarios. Si bien se trata de una iniciativa aún en elaboración, hay aspectos esenciales que prometen ardua polémica” (Reforma agraria de Santos, El Espectador).

Consideraciones finales

El latifundismo en Iberoamérica y particularmente en Colombia no es más que la prosecución en nuestros territorios de la forma de explotación feudal que se operaba en la mayor parte de los países de Europa, entre ellos España, al momento del sometimiento de América. Todo esto en razón a que en la conquista se operó el reparto masivo de los territorios usurpados entre los conquistadores, estableciéndose un tipo de relación productiva en la que los indígenas habrían de conformarse con una subordinación en la que los conquistadores se apoderaban de un excedente productivo a cambio de una supuesta culturización, de la misma manera que se hacía en el régimen feudal; modelo de explotación que en la América hispánica recibió el nombre de encomienda, que no fue más que una forma de explotación y sometimiento de los indígenas, ya que tras este tipo de relación productiva se les exigía realizar trabajos forzados, sometidos a castigos extremos y asesinados vilmente si se resistían.

Cabe anotar que la única condición que diferenció la encomienda de la esclavitud fue que el objeto de la explotación era el negro traído de África. De otra parte, la encomienda difiere del modo de explotación feudal en el hecho de que los encomenderos no eran propietarios de la tierra en la que vivían los indígenas; mientras que en el feudalismo el territorio era de propiedad del señor feudal. A causa de su desprestigio  y crueldad la enmienda fue abolida por la corona española e impuesta la mita, que sometía a los indígenas a un trabajo gratuito al servicio de los conquistadores y un tiempo mucho menor para que trabajara un pedazo de tierra que “bondadosamente” le otorgaba el mitayo para que obtuviera su sustento personal y familiar.

Luego de la independencia nacional, cuando los chapetones fueron expulsados del país, este tipo de explotación siguió siendo impuesto por los criollos o españoles nacidos en América, cuyo propósito dentro del movimiento independentista eran lograr iguales privilegios a los que tenían los nativos de España; aseveración que se soporta en la observación de la posición traicionera que adoptaron los criollos en la revolución de José Antonio Galán  y más tarde cuando el veinte de julio validaron inconsecuentemente la presencia del virrey depuesto Amar y Borbón, en representación del rey de España en la Junta Suprema de Santa Fe de Bogotá, triquiñuela que según explica Indalecio Liévano Aguirre en Los Grandes Conflictos Sociales y Económicos de Nuestra Historia fue echada por tierra por la beligerancia popular encabezada por José Ma. Carbonell.

Esta casta de criollos, aunados con los oportunistas de turno que tuvieron la oportunidad de apoderarse de las expropiaciones hechas a los chapetones y con quienes más tarde se han ido apoderando del erario y de los recursos naturales del país, instituyeron la figura de la aparcería, que es una forma de tenencia de la tierra que mantiene adormecido el espíritu del agricultor por tener su tierra propia.

La aparcería reproduce las condiciones de explotación y dependencia del aparcero al poder de sometimiento económico del poseedor de la tierra. Esto extrema las condiciones de pobreza del campesinado, al tener que laborar en condiciones desfavorables, privados de sus derechos más elementales como el salario básico y a la seguridad social. Entonces, las reformas agrarias sancionadas en el país han presentado a la aparcería como una forma de hacer justicia social con el campesino; pero al contrario, esta ha constituido una forma de explotación legitimada por los diferentes gobiernos, cuando lo pertinente hubiese sido impulsar los procesos económicos en consonancia con los propósitos de país, lo cual en última instancia permitiría posibilitar los condicionantes socioeconómicos de la democracia, haciendo factible la liberación de tan ingentes cantidades de recursos productivos agrarios, para de esta forma canalizar los recursos con que encausar el bienestar general del país.

Como puede observarse, cada intento por adecuar la distribución del territorio y por tanto de la tenencia de la tierra en el país ha sido el propósito que mayor perturbación ha implicado a la economía y a la reconciliación social del país; problemática que se ha dado porque la concepción retardataria de la oligarquía nacional ha persistido en su oscurantismo gnoseológico al aferrarse a la propiedad de la tierra, cual monarcas en decadencia que no aceptan las condiciones que les impone el crecimiento industrial y poblacional del país.

El hecho de que las reformas agrarias propuestas hayan provenido de los sectores progresistas de la burguesía nacional no puede asignársele al espíritu condescendiente y democrático de estos, ya que estos intentos han respondido y siguen respondiendo a un interés por ganar mayores espacios en el tinglado político económico del país. Sin embargo, en vista de sus reiterados fracasos al querer impulsar una reforma agraria que les fuera favorable procedieron a confabularse con los potentados de la tierra para establecer alianzas extrapartidarias con propósitos y fines comunes. De allí que después de las leyes 135 de 1961 y 1ª de 1968, sancionadas en los períodos presidenciales de Lleras Camargo y Lleras Restrepo respectivamente, quienes podrían considerarse los últimos representantes del supuesto “liberalismo revolucionario”, la legislación agraria solo se haya limitado a promulgar leyes orientadas a lograr la financiación de cultivos con utilización de gran cantidad de mano de obra barata y a otorgar al campesinado subsidios que los beneficiarios debían negociar con grandes terratenientes que exigían más de lo estipulado. Esto, engañando al campesino asalariado, generando grandes especulaciones de tierras que conllevaron a que agricultores y aparceros perdieran sus posesiones, a otorgar créditos para la compra de tierras de malísima calidad productiva en zonas de reserva ambiental  y en el peor de los casos, para financiar campañas electorales como sucedió con el plan que Uribe instituyó en su primer mandato como fue el famoso programa Agro Ingreso Seguro (AIS). Dichas políticas de Estado han postrado a la población rural en el más indigno marginamiento social, político y económico.

“Colombia es un país de regiones y provincias, de numerosas formaciones sociopolíticas y económicas, de culturas diversas que redefinen permanentemente el espacio de acuerdo con sus necesidades y posibilidades de  desarrollo y esto contrasta con el tradicionalismo y la rigidez de las   estructuras e instituciones del  estado fundamentadas aun en un orden territorial anacrónico, como se puede apreciar en la poca correspondencia existente entre las normas de manejo del territorio y la realidad espacial, dentro de un modelo de estado que anula la vida regional, o en un orden geográfico que desconoce los procesos de readecuación espacial, el rápido crecimiento geográfico e industrial, la ampliación ganadera y agrícola y la dinámica de las fronteras internas, fenómenos socio geográficos que modifican permanentemente la base territorial del poder y recrean una nueva geografía política que al no ser reconocida, genera un estado de desorden en el territorio cuyas consecuencias son múltiples: desgobierno, ilegitimidad del estado, violencia regional, disfuncionalidad de la administración estatal, uso inadecuado de los recursos, deterioro ambiental, contrabando y delito, confrontación o indefinición de autoridades administrativas, confusión y duplicación de funciones de las entidades del estado, y de la empresa privada, soberanías internas, desintegración territorial, social , política y económica de las regiones y no reconocimiento de la diversidad cultural de éstas y de las provincias y territorios de indígenas y negros” Borja (Ob. Cit.).

Por todo lo expuesto en este ensayo, una reforma agraria implementada para beneficiar al grueso de la población rural y por tanto a la economía nacional debe: orientarse hacia la redistribución del latifundio con el fin de cerrar la frontera agrícola y dar al suelo productivo un uso técnicamente dirigido; incluir a los agricultores ubicados en las áreas de reserva forestal y a los que se dedican a cultivos ilícitos en los procesos de reasentamiento; contemplar la producción limpia; propender por la organización gremial y empresarial del productor agrario; dotar a las comunidades de los servicios básicos y asistenciales, de comunicación y el acceso a líneas de crédito y asistencia técnica adecuado con sus capacidades y necesidades productivas.

La pacificación nacional, marco general en el que se inscribe la democratización de la tenencia de la tierra de uso agrícola, es un propósito que acarreará grandes contradicciones sociopolíticas y que por tanto cobrará muchas más vidas de gente valiosa y necesaria para el futuro del país. No será fácil que logremos una democracia socialmente orientada, cimentada sobre la instauración de un estado de justicia social, solidario, responsable, humanitario y progresista.

Ya hemos dado el paso fundamental del largo camino de pacificación nacional. Hoy más que nunca sabemos que la paz tan anhelada en nuestra amada Colombia no es una eterna quimera imposible de lograr, más si juntamos nuestro empeño en buscarla con afán y unimos nuestros empeños por hacerla perdurar.

Vea también: Antecedentes históricos de la reforma rural integral colombiana (Tercera parte)

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