Todos terroristas: el nombre que la Ley 2640 (nueva ley de sometimiento) reparte sin distinguir

La Ley 2640 fue sancionada el 4 de noviembre de 2026. Es la ley de acogimiento a la justicia que la Corte Constitucional venía reclamando desde la sentencia C-525 de 2023, aunque el texto oficial prefirió hablar de "Sometimiento a la Constitución y a la Ley". Modifica y prorroga la Ley 418 de 1997, deroga cuatro artículos de la Ley 2272 de 2022 y regirá cuatro años. El procedimiento no es difícil de describir. El grupo manifiesta por escrito que quiere acogerse; entrega la lista certificada de sus integrantes, y con ella las armas, las personas secuestradas y los menores reclutados; después vienen una fase administrativa y otra judicial. Lo que sus integrantes reciben a cambio es un tratamiento penal diferenciado, con rebajas de hasta la mitad de la pena, colonias agrícolas y libertad condicional anticipada, aunque quienes ejercieron mando deben pagar al menos diez años de cárcel efectiva. Todo eso, sin embargo, depende de una pregunta anterior, que la ley contesta en su artículo 2: quién es un "Actor Armado Ilegal o Terrorista".

La respuesta es amplia, y conviene leerla despacio. Es actor armado ilegal o terrorista toda organización que, sin importar su tamaño, cometa o pueda cometer actos terroristas, afectar gravemente el orden público o vulnerar los derechos de la población civil, en los términos de la Ley 1908 de 2018. Allí caben los grupos con mando responsable y control territorial suficiente para sostener operaciones militares (la descripción que trae el Protocolo II de Ginebra) y también las organizaciones criminales, jerárquicas o en red y dedicadas a delinquir de manera permanente, que es como las describe la Convención de Palermo. Para saber qué es terrorismo hay que ir a los artículos 144 y 343 del Código Penal; para saber quién es terrorista hay que esperar la decisión del Presidente, asesorado por el Consejo de Seguridad Nacional. Dos cláusulas, en los nuevos artículos 8 y 66G de la Ley 418, advierten enseguida que nada de esto reconoce carácter o estatus político, y la segunda deja a salvo el régimen de los delitos políticos. Valga una aclaración. La categoría abre la puerta del tratamiento, pero no crea un delito nuevo ni releva al Estado de probar la conducta y la responsabilidad de cada persona.

Hay que detenerse en esa palabra, porque en derecho, y en el penal más que en ningún otro, las palabras no son adorno. En una columna anterior sostuve que el contenido político es lo que distingue al terrorismo de la delincuencia común y del crimen organizado. Y no es una idea solitaria, pues los instrumentos internacionales van por el mismo camino. El Convenio de 1999 para la represión de la financiación del terrorismo, aprobado por la Ley 808 de 2003, describe el acto terrorista como aquel cuyo propósito, "por su naturaleza o contexto", es intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a hacer o dejar de hacer algo. La Resolución 1566 de 2004 del Consejo de Seguridad usa la misma fórmula. El Tribunal Especial para el Líbano, en 2011, construyó una definición consuetudinaria sobre un acto criminal, la intención de sembrar miedo o coaccionar a una autoridad y un componente transnacional; Kai Ambos discute que esa regla exista, no que la coacción esté en su centro. La Convención de Palermo, aprobada por la Ley 800 de 2003, se fija en otra cosa y define el grupo delictivo organizado por su propósito de obtener "un beneficio económico u otro beneficio de orden material". De ahí que, según explica la guía legislativa de la UNODC, los grupos con fines puramente no materiales queden, en principio, por fuera. La misma oficina advierte que no hay consenso internacional sobre una definición general de terrorismo y admite que ambas formas de criminalidad pueden entrelazarse. Pero que se toquen no las convierte en una sola cosa, y someterlas a un mismo procedimiento tampoco. Así lo enseña, de hecho, el módulo de delincuencia organizada de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla (2010), cuando separa la delincuencia organizada, que busca el enriquecimiento, del terrorismo, que persigue una finalidad política.

Alguien dirá que la Ley 2640 resolvió el asunto al remitir a los artículos 144 y 343 del Código Penal, y vale la pena leerlos antes de darle la razón. El 343 está entre los delitos contra la seguridad pública y castiga a quien "provoque o mantenga en estado de zozobra o terror a la población o a un sector de ella" mediante actos peligrosos para la vida, la integridad o la libertad, "valiéndose de medios capaces de causar estragos". En ninguna parte exige un fin político, así que una banda que incendia buses para que los tenderos de un barrio paguen la extorsión puede cometer ese delito, aunque su único norte sea el dinero. El 144, por su parte, pertenece a los delitos contra las personas protegidas por el derecho internacional humanitario y exige que la conducta ocurra "con ocasión y en desarrollo de conflicto armado", mediante ataques indiscriminados o excesivos o actos de violencia contra la población civil cuya finalidad principal sea aterrorizarla. Ninguno de los dos aporta lo que el derecho internacional considera distintivo del terrorismo, de manera que la remisión, lejos de corregir el nombre, lo deja sin contenido. Reconozco, eso sí, que la finalidad política como núcleo del terrorismo es una tesis dogmática. No está escrita en esos dos artículos y nadie debería leerla allí a la fuerza. Lo que queda, entonces, es que una organización será "terrorista" para la ley por su capacidad de cometer un delito contra la seguridad pública, y eso puede predicarse de muchas estructuras armadas del país.

Esta confusión no nació con la Ley 2640. La recorrí con detalle en el mapa jurídico del crimen organizado que publiqué en agosto de 2026, así que aquí me limito a lo indispensable. Hace una década el Ministerio de Defensa, con la Directiva Permanente 015 de 2016, dejó atrás la palabra "Bacrim" y empezó a distinguir entre grupos armados organizados, a los que se enfrenta con las reglas del derecho humanitario, y grupos delictivos organizados, que persigue la Policía bajo las reglas ordinarias de los derechos humanos. Dos años después, la Ley 1908 de 2018 llevó esa distinción a la ley y definió a los primeros con la fórmula del Protocolo II y a los segundos con la cláusula de lucro de Palermo. La Ley 2272 de 2022 conservó los dos caminos, el de las negociaciones políticas con los grupos armados organizados al margen de la ley y el de los acercamientos con las estructuras de crimen de alto impacto. Cuando la Corte Constitucional la revisó, en la C-525 de 2023, explicó que la norma "no da carácter político a estos procesos" y que con los grupos armados que no son delincuencia política no caben diálogos políticos, aunque sí negociaciones para terminar la violencia. Esa sentencia se pronunció sobre la Ley 2272. La nueva ley deroga aquellas definiciones y pone a todos bajo un mismo nombre. Que el legislador haya necesitado dos cláusulas para negar el carácter político muestra que sabía lo que esa palabra arrastra, y ese es un buen punto de partida para precisarla.

Y no es solo un problema de pulcritud en el lenguaje. La calificación de un grupo como terrorista, hecha por el Presidente con el concepto del Consejo de Seguridad Nacional, decide en la práctica quién entra a un régimen cuyos términos, según la Corte, corresponde fijar al legislador; de ahí la importancia de que esa calificación se motive con criterios públicos y verificables. Ese nombre, además, cruza fronteras. La Convención Interamericana contra el Terrorismo, aprobada por la Ley 1108 de 2006, impide alegar la excepción de delito político, en extradición y asistencia judicial, frente a los delitos de los convenios antiterroristas. En la doctrina las lecturas van en direcciones opuestas. Lizbeth Padilla Sanabria, en las memorias del taller germano-latinoamericano de ciencias penales de Würzburg, sostiene que la emergencia que vive América Latina obliga a restringir derechos bajo control de convencionalidad. Eugenio Raúl Zaffaroni, en el libro homenaje Derecho penal humano (INEJ, 2026), advierte que la expansión de las leyes penales se alimenta de "estereotipos enemigos". La mía es una posición menos ambiciosa que las dos: nombrar no es un acto neutro en derecho penal, y llamar terrorista a quien delinque por lucro, aunque no castigue más a nadie, desgasta un concepto que necesitamos preciso para las conductas que de verdad lo merecen.

La imprecisión no se queda en el nombre: el texto sancionado arrastra errores de remisión, y en una ley penal eso no es poca cosa. El 5 de noviembre radiqué una solicitud de corrección sobre tres de ellos. El primero está en el artículo 66A de la Ley 418 (adicionado por el artículo 15 de la nueva ley), que separa las condiciones de acceso al tratamiento, numeradas del 1 al 7, de las de permanencia, que van en literales. En la primera lista el numeral 2 es la dejación de armas; en la segunda, el literal b exige la verdad plena y el literal e obliga a entregar información sobre la estructura y sus redes de apoyo. Y ese literal e remata diciendo que la información "complementa la verdad plena de que trata el numeral 2 de este inciso". El problema es que el inciso de los literales no tiene numerales, y si uno lee la remisión hacia la lista anterior, el numeral 2 no lleva a la verdad sino a las armas. El parágrafo 1 del artículo 66B, que sí identifica la verdad plena con el literal b, confirma cuál era la intención. Pedí, en consecuencia, que donde dice "numeral 2" diga "literal b".

¿Importa tanto una letra? Importa, porque el artículo 66A fija condiciones de permanencia y prevé la revocatoria del tratamiento cuando se incumplen, de modo que una remisión equivocada puede convertir el deber de informar sobre la organización en el apéndice de una condición distinta, y en un régimen que se pierde por incumplimiento esa confusión no es inocua. La misma norma aclara, además, que esa información por sí sola no sirve de prueba contra terceros, y sería una lástima que un error de cita terminara oscureciendo esa garantía.

Los otros dos yerros son del mismo corte. El parágrafo 1 del artículo 66C, adicionado por el artículo 17, remite al "numeral 2 del presente artículo", pero el supuesto de redención que regula no está numerado, así que propuse que diga simplemente "de que trata el presente artículo". El parágrafo 3 del artículo 66A, a su vez, excluye a los colaboradores del "artículo 66H", un artículo que la ley no adicionó, pues llega hasta el 66G; la regla sobre colaboradores está en realidad en el numeral 5 del artículo 66B. Con este último fui más cauto y pedí la sustitución únicamente si la voluntad del legislador no ofrece duda, porque el artículo 45 de la Ley 4 de 1913 solo permite corregir errores en citas o referencias cuando esa voluntad es clara, y el Consejo de Estado ha sido cuidadoso en separar esas correcciones de las modificaciones de fondo, que no caben por esta vía. Por eso mismo dejé por fuera otras imprecisiones de contenido que advertí en los artículos 66D, 66E y 27, y el título del 66C, que sigue hablando de "colaboración eficaz" cuando esa figura ya salió del texto. Esas no se arreglan con una corrección de yerros; piden una reforma puntual, y el Congreso puede tramitarla sin esperar a que los tropiezos aparezcan en los expedientes.

Nada de esto exige dramatismo. Los yerros de cita ya están señalados y tienen su cauce en la Ley 4 de 1913. La definición puede afinarse con una reforma corta y, mientras tanto, el Gobierno tiene en sus manos aplicar la calificación con criterios explícitos, y los jueces, exigir en cada caso la prueba de la conducta y de la finalidad, como corresponde en cualquier proceso penal. La propia ley trae, además, una herramienta útil en su artículo 25: el Ministerio de Justicia debe presentar cada año a las comisiones primeras del Congreso un informe público con cifras de estructuras desmanteladas, víctimas reparadas y menores entregados al Bienestar Familiar. Esos datos dirán, con hechos y no con nombres, si el régimen funciona y qué hay que ajustar. Para seguirle el rastro a la norma, sus números son estos: Ley 2640 de 2026, proyecto de ley 433 de 2026 Cámara y 296 de 2026 Senado.

El país necesita que las estructuras armadas se desarmen, que entreguen a los secuestrados y a los niños, que digan la verdad y reparen a sus víctimas, y una ley que facilite ese tránsito merece tomarse en serio. Justamente por eso conviene que diga las cosas por su nombre. Si una organización mata y aterroriza para imponer un proyecto político, que la ley la llame terrorista y la juzgue como tal. Si lo hace para quedarse con una renta, que la llame organización criminal, como la llama el tratado que la propia ley cita. Y si dice defender a las comunidades, que no le baste decirlo. Ese discurso no es nuevo en Colombia y por sí solo no prueba nada: la naturaleza de una organización se establece por lo que hace y por lo que persigue, acreditado en cada caso, y no por el nombre que ella se da ni por el que le ponga el Gobierno. Una ley que distingue bien se aplica con menos tropiezos, y respeta mejor a unas víctimas que tienen derecho a que el Estado nombre con exactitud lo que les hicieron.

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