Reforma tributaria, la encrucijada del Congreso

El articulado de esta iniciativa puede ser aprobado o improbado por los congresistas, pero en ningún momento modificado o adicionado

Por: JUAN CARLOS NIÑO NIÑO
abril 14, 2021
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Reforma tributaria, la encrucijada del Congreso

A nadie le puede caber la menor duda que la próxima reforma tributaria será aprobada sin ningún problema en el Congreso, aun cuando estemos a menos de un año de elecciones legislativas, y cualquiera podría pensar que los temerosos congresistas la votarían en contra para no arruinar su próxima elección.

A pesar de los múltiples debates que ha suscitado este proyecto de ley en plena pandemia, lo cierto es que en más de veinte años que he trabajado como asesor legislativo nunca he visto la primera reforma que se le caiga al gobierno en el Congreso, sin que por esto se deba creer que toda imposición de impuestos sea necesariamente mala.

Aunque los medios de comunicación especulan —con una verborrea desesperante— si el gobierno nacional tendría la fuerza necesaria para sacar adelante esta iniciativa, al final la saca adelante con sobradas mayorías en las comisiones económicas y en las plenarias de Cámara y Senado, quedando estupefactos quienes creían que con el aparente rechazo de la opinión pública, al Congreso no le quedaría otra salida que hundir la mencionada iniciativa.

A eso vienen los cuestionamientos a los congresistas —muchas veces injustos— poniendo en duda la convicción y el trabajo de los mismos, cuando este trámite legislativo no responde a una causa única, sino que se debe a un contexto mucho más complejo, a un rígido sistema presidencialista, en donde el gobierno nacional —por disposición constitucional— se reserva el derecho de radicar las iniciativas legislativas de carácter económico, como el Plan Nacional de Desarrollo, el Presupuesto General de la Nación, el presupuesto bienal de regalías, los juegos de suerte y azar y, por supuesto, la reforma tributaria.

El Congreso pierde la iniciativa del gasto con la reforma constitucional de 1968 —presentada por el presidente Carlos Lleras Restrepo— que paradójicamente reafirmó la liberal Constitución de 1991, lo que desbordó el poder del ejecutivo sobre el Congreso, que en casi nada admite modificación a su “colcha de retazos” tributaria.

De hecho, el articulado de esta iniciativa puede ser aprobado o improbado por el Congreso, pero en ningún momento lo puede modificar o adicionar, a no ser que tenga el previo visto bueno del gobierno, como lo señala la “centralista” carta magna del 91.

A lo largo de estos años —en donde he tenido la oportunidad de conocer y estudiar el poder legislativo— he llegado a la conclusión de que se necesita de una asamblea constituyente para equiparar el poder entre el ejecutivo y el Congreso, que les permita tomar decisiones conjuntas y en igualdad de condiciones, como la concepción de un corto y sustancial estatuto tributario, en donde se sientan a la mesa para discutir los lineamientos centrales de la misma —con la activa participación de las regiones— para que posteriormente sea radicado en condición de “coautores” de la iniciativa (ejecutivo-Congreso).

En las actuales condiciones, las comisiones económicas conjuntas de Cámara y Senado —que convoca el presidente para darle primer debate— son el único escenario en donde un congresista tiene “chance” de intervenir en este proyecto —lo que de entrada deja por fuera a los congresistas que no pertenecen a estas comisiones—porque se da una concertación entre los ponentes y los equipos técnicos del Ministerio de Hacienda, y posteriormente se logran otros ajustes significativos al ser discutido y aprobado por estas células legislativas.

Al pasar a las plenarias de Cámara y Senado —segundo debate— son casi nulas las posibilidades de hacerle un cambio o modificación, porque la tributaria se aprueba en las comisiones económicas, mientras que en plenarias se ratifica lo aprobado en aquellas, no sin antes destacar que el representante José Vicente Carreño, ha sido el único legislador de los Llanos, que logró incluir una medida tributaria en la pasada discusión del Plan Nacional de Desarrollo, como es el establecimiento de una Zona Económica y Social Especial (ZESE), siendo una medida absolutamente clave para la reactivación de ese Departamento.

A escasos días para que el gobierno radique el proyecto de ley en la Secretaría General de la Cámara, una interesante y sorprendente oposición se ha generado por parte del Centro Democrático, convirtiéndose en un fenómeno sui generis en nuestro devenir legislativo —el partido de gobierno se opone a un nuevo paquete de impuestos— y mucho más cuando es el propio expresidente Álvaro Uribe el que lidera los reparos a la última “creación” del ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla, lo que se podría pensar que esta vez las cosas serían definitivamente a otro precio.

A pesar de esto, nadie podrá detener esta decisión unilateral del gobierno nacional, y lo máximo que podrá hacer el Centro Democrático es impedir el IVA a algunos productos de la canasta familiar y quizás evitar que quienes devengan 2,5 millones de pesos paguen el impuesto a la renta (unos $400.000 al año).

Es decir, el Congreso puede hacer menos gravosa esta nueva reforma tributaria, pero nunca tocar los lineamientos centrales de la misma, que está reservado constitucionalmente al gobierno en el momento de formular y radicar el proyecto, a lo que nos resta plantear si es válida o no esta reforma, en qué medida tiene legitimidad o no, si realmente responde a circunstancias válidas o sencillamente al intento de cubrir el déficit fiscal, debido a que en las últimas tres décadas el Estado se ha dedicado a vender su aparato productivo, disminuyendo de manera inevitable y preocupante sus ingresos.

Coletilla. Ese afán de conseguir recursos adicionales, ha dado para que se esté aprobando cada dos años un nuevo paquete de impuestos, lo que no sería equivocado pensar que se ha institucionalizado la “reforma bienal tributaria”, solo que a ese ritmo hasta el mismísimo y tenebroso COVID-19 terminará por pagar el 19 por ciento del IVA.

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