¿Qué tan fuerte es la Constitución Política de Colombia?

Sobre las posibilidades de reformas constitucionales, los intentos que han habido para hacerlo y los actos legislativos que han tenido lugar desde 1993

Por: santiago otalvaro montes
abril 30, 2020
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¿Qué tan fuerte es la Constitución Política de Colombia?
Foto: es.panampost.com

La constitución colombiana se ha caracterizado por ser, como muchos lo reconocen, una verdadera “colcha de retazos” debido a que constantemente se encuentra en procesos de reforma. Desde 1991 hasta hoy la constitución ha atravesado aproximadamente 53 reformas en tan solo 28 años, lo que quiere decir que esta se reforma cada 5 meses aproximadamente; por otro lado, la constitución anterior desde 1886 hasta el 91 fue reformada solo 70 veces, con una cifra de 1,4 años por reforma. Si comparáramos con otros países como Estados Unidos con una Carta de 230 años y registra apenas 27 ajustes; Bélgica, con 186 años y solo 13 reformas; México, con 100 años reporta 77 ajustes y Chile con 37 años evidencia 38 reformas, podemos darnos cuenta de que la carta constitucional colombiana actualmente es demasiado flexible, provocando lo que consideran muchos académicos como “el desmonte de la constitución original” y afectando la seguridad jurídica y el interés del constituyente primario que es el pueblo. Los puntos en que principalmente se han centrado estas reformas son temas como: la autonomía de las entidades territoriales, reforma política y a la justicia entre otros.

En Colombia la constitución política señala en sus artículos 375 y 378 que la constitución política puede ser reformada por medio de 3 mecanismos:

1-Asamblea nacional constituyente: este debe ser convocada por el pueblo y previa ley aprobada por el congreso de la república. En la ley se debe establecer el número de delegatarios, el sistema para elegirlos, la competencia de la asamblea, la fecha de iniciación y su periodo. Desde la constitución de 1991 no se ha vuelto a utilizar esta figura, aunque en el 2004 se tramitaron los proyectos de ley 102 y 104 que promovían la implementación de un sistema de gobierno semipresencial, lo que consistía en un cambio dramático en la constitución política. El proyecto no logro pasar los debates necesarios en el congreso.

2-Referendo: según la ley 134 de 1994 en su artículo 3 lo define como: la convocatoria que se le hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente.
En Colombia se han establecido 3 tipos de referendos: derogatorios, aprobatorio y el constitucional. Este último puede ser presentado por iniciativa del gobierno o por medio de un grupo de ciudadanos no menor al 5% del censo electoral. El congreso por medio del voto aprobatorio mayoritario de ambas cámaras puede llegar a someter el referendo a un proyecto de reforma constitucional que el mismo congreso incorpore a la ley.

El referendo es votado de manera positiva o negativa, para ser aprobada la reforma constitucional debe contar por lo menos con el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes.

Este mecanismo para reformar la constitución no ha sido muy eficiente en Colombia ya que sus intentos de aplicación muchas veces han resultado fallidos. La primera vez que se utilizó este mecanismo fue en el primer mandato del expresidente Alvaro Uribe. Este gozaba de gran popularidad en el año 2002, en la primera vuelta de las elecciones presidenciales gano por mayoría absoluta, lo que lo impulso a intentar llevar a cabo el desarrollo de su proyecto político modificando la constitución por esta vía. Se tramito por primera vez por medio de Ley 796 de 2003 que constaba de 18 reformas a la constitución sobre diversos temas como reforma política, fiscal y a la justicia. Sin embargo solo lograría 1 modificación a la constitución.

También estaría El “Acto Legislativo” n.º 1 de 2004 que modifica el artículo 122 y declaraba la muerte política a aquellos que afectaron el patrimonio del estado, está a pesar de llamarse acto legislativo fue tramitado por vía referendo.

Las reformas que no se lograron tramitar por vía referendo en los dos mandatos de Uribe fueron tramitadas vía acto legislativo porque en ese tiempo contaba con mayorías en el congreso.
En el 2003 varios alcaldes del país tramitarían ante la registraduria las firmas que respaldaban la iniciativa de reforma constitucional referente con el desarme ciudadano, esta no lograrían alcanzar el umbral del 5% del Censo Electoral.

Desde el año 2008 este mecanismo se empezaría a utilizar por medio de la iniciativa popular pero igualmente no sería muy fructífero al no conseguir cambios reales, también se ha criticado mucho los altos costos que puede conllevar tanto la recolección como el conteo de firmas. A continuación se mencionaran algunos intentos de modificar la constitución por esta vía:

2008
Cadena perpetúa para abusadores de niñxs
Este fue iniciado por la congresista Gilma Jiménez la cual salió a las calles para recolectar firmas. Fue una iniciativa muy criticada porque se consideraba que no solucionaba el problema de fondo el cual era la protección de los menores, tanto así que el jurista Rodrigo Uprimny la calificó de “irracional” y “absolutista”.
Cumplió con las firmas requeridas y la aprobación del Congreso. No pasó la revisión de la Corte Constitucional por vicios en el trámite.
Agua Potable
Fue promovido por 60 organizaciones sociales y se recogieron aproximadamente 2 millones de firmas en todo el país. Se centraba en 4 puntos importantes: la consagración del agua potable como derecho fundamental; el suministro de un mínimo vital; la protección de los ecosistemas esenciales para el ciclo hídrico; y la intervención en la comunidad en la administración del acueducto y alcantarillado.
Este cumplió con la cantidad de firmas requeridas pero no fue aprobada por el congreso.

Reelección Presidencial
Después de 4 meses de estudio de la corte constitucional y 1500 intervenciones señalo que los vicios de fondo del trámite referido, los cuales tuvieron lugar en el curso de la iniciativa ciudadana, y durante el procedimiento legislativo que culminó con la expedición de la ley 1354 de 2009 supuso el desconocimiento de principios constitucionales y los procedimientos formales previstos para la realización de un referendo.
Se dieron violaciones sustanciales al principio democrático.

2012
Revoquemos al congreso
Esta iniciativa popular fue impulsada por el senador Camilo Romero y se buscaba incluir en la Constitución la figura de revocatoria de congresistas. La iniciativa no reunió el número de firmas necesario para su aprobación. En total reunieron 1.326.944. Para la aprobación eran necesarias 1.650.000 firmas

Referendo unidos por la vida
Esta fue una iniciativa popular donde se recogieron aproximadamente 330.094 firmas, se planteaba modificar el artículo 11 de la constitución política. El artículo quedaría “…el derecho a la vida es inviolable…” y se le agregaría “se prohíbe el aborto provocado”. Esta iniciativa aún sigue en trámite.

3-acto legislativo: la ley 5 de 1992 en su artículo 221 define el acto legislativo como aquellas normas expedidas por el Congreso que tengan por objeto modificar, reformar, adicionar o derogar los textos constitucionales. Esta debe ser tramitada en una solo legislatura. Puede ser presentada por el congreso, el presidente, un número de ciudadanos superior al 5% del censo electoral, un 20% de los concejales del país o un 20% de los diputados del país. El acto legislativo se presenta ante la comisión primera de cualquiera de las 2 cámaras. Se dan dos etapas: primer periodo 4 debates, segundo periodo 4 debates y conciliación.

Podemos establecer un primer periodo de reformas entre 1991-2002 las cuales consistieron hasta cierto punto, como simples ajustes jurídicos que no modificaron radicalmente la carta constitucional. Se pueden contar 14 de estas reformas durante los gobiernos de cesar Gaviria, Ernesto Samper y Andrés pastrana y fueron los siguientes:

El Acto Legislativo n.º 1 de 1993: por medio del cual se erige a la ciudad de Barranquilla en distrito especial, industrial y portuario. Reforma que va encaminada a que a dicha ciudad se le destinen mayores recursos por descentralización fiscal y que abarque a varios territorios aledaños (modifica el artículo 356 de la CP).

El Acto Legislativo n.º 2 de 1993: por el cual se adicionan al artículo transitorio 60 algunas disposiciones para implementar los planes de desarrollo que serían los correspondiente a las leyes anuales de presupuesto de rentas y apropiaciones de la nación.

El Acto Legislativo n.º 3 de 1993: (adiciona al artículo 261 de la CP) define las faltas absolutas de los miembros de las corporaciones públicas y otras disposiciones.

El Acto Legislativo n.º 1 de 1995: se modifica el sistema de participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, la cual se incrementa del 14% hasta alcanzar como mínimo el 22% en el 2001. Los municipios de categoría 4, 5 y 6 podrían utilizar hasta un 15% libremente en algunos temas en específico sus recursos (modifica el artículo 357 de la CP).

El Acto Legislativo n.º 1 de 1996: modifica las funciones de las asambleas departamentales (reforma los artículos 299 y 300 de la CP)

El Acto Legislativo n.º 1 de 1997: modifica el artículo 35 de la CP, permite la extradición de colombianos al exterior por delitos no políticos.

El Acto Legislativo n.º 1 de 1999: modifica el artículo 58 de la CP, por motivo de interés social y en casos definidos por el legislador permite la expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.

El Acto Legislativo n.º 1 de 2000: se cambia el nombre de la capital de la República de Colombia de Santafé de Bogotá a Bogotá modificando el artículo 322 inciso 1 de la CP.

El Acto Legislativo n.º 2 de 2000: adiciona el art 52 a la CP, en donde se estipula que el deporte y la recreación forman parte de la educación y son parte del gasto público.

El Acto Legislativo n.º 1 de 2001: definió que entre los años 2002 a 2008 el monto total de las apropiaciones autorizadas por la ley anual de presupuesto para gastos generales diferentes a las ya establecida por la ley (pensión, salud, defensa etc…) no podrá incrementarse de un año a otro en un porcentaje superior a la tasa de inflación causada y el 1,5 %.

El Acto Legislativo n.º 2 de 2001: reconoce la jurisdicción de la Corte Penal Internacional y se acoge el Estatuto de Roma para juzgar juzgar a nacionales por delitos de lesa humanidad.

El Acto Legislativo n.º 1 de 2002: establece que Serán hijos nacionales colombianos por nacimiento los hijos de padre o madre colombianos que hubieran nacido en tierra extranjera y luego residan en territorio colombiano o estando en el extranjero se registren en un consulado. (adiciona al artículo 56 de la CP).

El Acto Legislativo n.º 2 de 2002: por el cual se aumenta el período de gobierno de los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y ediles de tres a cuatro años y no podrían ser reelegidos (modifica los artículos 299, 303, 312, 314, 318, 323 de la CP y adiciona el artículo transitorio 61).
Ya en este punto pasamos al primer periodo presidencial de Álvaro Uribe Vélez de (2002 a 2006), donde se empezarían a observar las reformas constitucionales más drásticas hasta el momento. Se intentaba introducir su programa de gobierno por medio de reformas que muchas veces fueron criticadas por considerarse que afectaban gravemente la carta constitucional y ser antidemocráticas.
Otro aspecto a resaltar fue que la mayoría de reformas realizadas son modificaciones aditivas sin derogar ningún artículo, lo cual generaba incertidumbre y conflictos constitucionales.
Como ya habíamos mencionado antes, el gobierno había intentado aprovechar la popularidad que gozaba para lograr sus fines reformando la constitución por vía de referendo pero no lograría su cometido al no alcanzar los umbrales, lo que lo obligo a recurrir al congreso de la republica donde tenía amplias mayorías para hacer sus reformas. A continuación mencionaremos los actos legislativos realizados en esta época:

El Acto Legislativo n.º 3 de 2002: reforma que implementa el sistema penal acusatorio gradualmente hasta el 31 de diciembre del 2008 (modifica y adiciona los artículos 116, 250, 251, artículo transitorio 61).

El Acto Legislativo n.º 1 de 2003: se adoptó definitivamente el sistema de bancadas.

El Acto Legislativo n.º 2 de 2004: que permite la reelección inmediata del Presidente de la República.

El Acto Legislativo n.º 1 de 2005:  Reforma al Sistema de Pensiones para asegurar su sostenibilidad financiera, eliminando los regímenes especiales, la mesada catorce, y que a partir del 31 de julio de 2010 no podrán existir pensiones de naturaleza pública superiores a 25 salarios mínimos (modifica el artículo 48 de la CP).

El Acto Legislativo n.º 2 de 2005: que crea una circunscripción internacional en la Cámara de Representantes para los colombianos residentes en el exterior.

Acto Legislativo n° 03 de 2005: Curules en circunscripción territorial A partir del año 2014, la base de asignación de las curules adicionales se ajustará en la misma proporción del crecimiento de la población nacional.
Ahora nos referiremos a las reformas realizadas en el segundo periodo de Uribe 2006-2008. En este momento el país afrontaba una profunda crisis institucional al conocerse a finales de 2007 que aproximadamente el 35% del congreso de la republica tenía vínculos directos con paramilitares, donde fueron investigadas personas muy cercanas al ex presidente Uribe; por otro lado la corte suprema de justicia se encontraba investigando el caso de la yidis política quien había admitido haber recibido ofrecimientos de sobornos por parte de personas cercanas al expresidente para que votara afirmativamente el acto legislativo de la relección presidencial. Se generó un choque muy fuerte entre la rama ejecutiva y judicial, en respuesta el gobierno empieza a tramitar proyectos de reformas que modificaban la estructura del estado como lo era la reforma a la justicia y la reforma política, que entre uno de sus puntos estaba la reforma que implementaba la moción de censura. También se realizaron reformas sobre el presupuesto territorial entre otros. Las reformas fueron los siguientes:

Acto legislativo n°01 de 2007: se modifica el artículo 135 de la constitución se amplían los funcionarios que podrían someterse a la moción de censura.

Acto legislativo n°02 de 2007: Buenaventura adquiere calidad de distrito especial. La corte constitucional le negaría la posibilidad a otras ciudades en ese mismo fallo.

El Acto Legislativo n.º 3 de 2007: por medio del cual se modifica el artículo 323 de la Constitución Política, sobre la composición del Concejo de Bogotá, en donde se establece un tope máximo de 45 concejales.

Acto Legislativo n°04 de 2007: se amplía el periodo de distribución de los recursos en municipios, departamentos y distritos del año 2008 al 2016 para invertir en el desarrollo social de la población mas pobre.

Acto Legislativo n° 01 de 2008: Se ordenó la inscripción en carrera, sin necesidad de concurso público, de los funcionarios que al 23 de septiembre del 2004 estaban ocupando cargos de carrera vacantes de forma definitiva en calidad de provisionales o encargados.

Acto Legislativo n°1 de 2009: se crearon algunas figuras jurídicas para castigar a los partidos políticos relacionados con narcotráfico.

Acto Legislativo n°2 de 2009 prohibición de la dosis mínima.
El gobierno de Juan Manuel Santos no fue la excepción a la regla en materia de lo que muchos llaman “reformitis” constitucional. Sus 2 periodos presidenciales estuvieron marcados por la figura del acto legislativo en materias tan diversas como el acuerdo de paz que fue uno de los puntos que más marco su gobierno. Como hecho importante a denotar en este aspecto recordamos el plebiscito del 2 de octubre de 2016 donde se esperaba refrendar el acuerdo pero gano el no, en respuesta a esto el gobierno por medio del Acto Legislativo 1 de 2016 trato de agilizar el proceso de aprobación para las normas legales y constitucionales del acuerdo de paz por medio del fast track, una de las primeras medidas que se tomó por este mecanismo fue la ley de indulto que dio Beneficios judiciales a aquellos que no hubieran cometidos delitos de lesa humanidad y una ley de tratamiento diferenciado para los miembros de la Fuerza Pública que hayan cometido delitos en el marco y con ocasión del conflicto armado.
Dentro de las reformas vía acto legislativo dadas en este tiempo también se tocaron temas como la aprobación de la primera reforma al Sistema de Regalías, el establecimiento del principio de sostenibilidad fiscal, reformas a las diferentes ramas del poder público y sobre la explotación en recursos naturales.

Acto Legislativo n°1 de 2011: esta reforma fue declarada inexequible

Acto Legislativo n°2 de 2011: se le quito rango constitucional a CNTV

Acto Legislativo n°3 de 2011: la explotación del estado de sus recursos naturales a nivel nacional y regional en un marco de sostenibilidad fiscal y priorización de la inversión social en el marco del estado social de derecho.

Acto Legislativo 5 n° de 2011: la explotación sobre un recurso natural no renovable causara a favor del estado una contraprestación de regalía sin perjuicio de los demás términos que se pacten.

Acto Legislativo n° 6 de 2011: aquí se señala que la corte suprema de justicia podrá juzgar previa acusación de la fiscalía a al Vicepresidente de la República, a los ministros del despacho, al Procurador General, al Defensor del Pueblo y otros funcionarios que no estaba facultada.

Acto Legislativo n° 1 de 2012: La reforma autoriza tramitar una ley que defina un tratamiento jurídico diferenciado para los grupos al margen de la ley que negocien la paz y también para los agentes del Estado. También se crea la comisión de la verdad.

Acto Legislativo n°2 de 2012: trata de modificar la justicia penal militar pero termina siendo inexequible.

Acto Legislativo n°1 de 2013: se reforma el artículo 176 de la constitución y se amplía el número de representantes a la cámara para comunidad afro, indígenas y comunidad internacional.

Acto Legislativo n°1 de 2015: militares dentro del conflicto armado, reforma el artículo 221 de la constitución política. Permite que los jueces ordinarios y castrenses conozcan los casos que violan el dih por parte de militares y que se rijan por el mismo para regular el proceso

Acto Legislativo n°2 de 2015: Considerada la reforma más grande a la Constitución Política, ya que modifica 22 artículos lagunas disposiciones eran: sobre la nueva comisión de aforados, funciones del Consejo Superior de la Judicatura y acerca de faltas absolutas en altos cargos de elección popular y se eliminó la reelección presidencial.

Acto Legislativo n°1 de 2016: fue el mecanismo utilizado para facilitar la implementación de los acuerdo de paz en Colombia y permitir el desarrollo constitucional y normativo de los mismos.

Acto legislativo n°01 de 2017: se crean algunas disposiciones transitorias para el desarrollo de los acuerdos de paz en Colombia.

Acto legislativo n°02 de 2017: Se adiciona a la constitución un artículo transitorio en el marco de la implementación del acuerdo de paz. Se establece que en pro de la paz las normas de derecho internacional que versen sobre derechos humanos serán criterio de interpretación y referentes de las normas del acuerdo de paz.

Acto legislativo n°03 de 2017: se regula la reincorporación política del acuerdo de paz.

Acto legislativo n°04 de 2017: se adiciona el artículo 361 a la CP donde se le asignan recursos que irán en pro de la implementación de los acuerdos

Acto legislativo n°05 de 2017: en este artículo se prohíbe el paramilitarismo en Colombia y se asegura el monopolio de la fuerza al estado.

Acto legislativo n°01 de 2018: permite que los congresistas condenados por la Corte Suprema de Justicia impugnen el fallo y tengan una segunda

Acto legislativo n°02 de 2018: se modifican los artículos 328 y 356 de la constitución política donde se modifican algunos aspectos de los distritos especiales e industriales y culturales.
Iván duque llegaría a la casa de Nariño el 7 de agosto de 2018 y tampoco sería la excepción a la regla a la hora de modificar la constitución. En el año 2019 se promulgaron 5 reformas constitucionales, lo que junto con el 2017 serían los años en el que el país tuvo más reformas. Aquellas serian:

Acto legislativo n01 de 2019: otorga la categoría de distrito especial portuario y biodiverso al municipio de Barrancabermeja

Acto legislativo n°02 de 2019: la prohibición para que el secuestro y el narcotráfico sean conexos al delito político señala que en posteriores acuerdos con grupos armados no podrá existir respecto de ellos amnistía o indulto.

Acto legislativo n°3 de 2019: establece la segunda vuelta para las elecciones a la Alcaldía de Bogotá si ninguno de los candidatos supera el 40% de los sufragios.

Acto legislativo n°4 de 2019: La reforma al control fiscal aumentaba los recursos de la Contraloría.

Acto legislativo n°5 de 2019: se modifica el artículo 361 de la constitución política. Genera aumento de los recursos para las entidades territoriales productoras y los municipios con mayores niveles de pobreza.

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