Entre lo permitido y lo prohibido: la Constitución y el tránsito de tropas extranjeras por Colombia

En Colombia opera una regla básica de derecho público: los particulares pueden hacer todo lo que la ley no les prohíba, mientras que los servidores públicos —y en especial el Presidente— solo pueden hacer lo que la Constitución y la ley expresamente les habiliten. Sobre esa base, planteamos una tesis clara: la Constitución no autoriza al Presidente a permitir la intervención de tropas extranjeras en el territorio nacional, y cualquier tránsito, estacionamiento o participación de fuerzas armadas foráneas exige, como regla, autorización del Senado y concepto previo del Consejo de Estado.

Abstracción conceptual: entre lo permitido y lo prohibido

El texto que proporciono condensa, con precisión jurídica, el régimen constitucional aplicable:

1. Los particulares pueden hacer todo lo que la ley no les prohíba; los servidores públicos, solo lo que la Constitución y la ley expresamente les permita. 
2. La Constitución no autoriza al Presidente a permitir la intervención de tropas extranjeras en el conflicto interno. 
3. El artículo 216 consagra una Fuerza Pública integrada exclusivamente por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional colombianas. 
4. El tránsito, estación o presencia de tropas, buques o aeronaves de guerra extranjeros requiere, como regla, autorización del Senado (artículo 173, numeral 4) y concepto previo del Consejo de Estado (artículo 237, numeral 3, inciso 2). 
5. El Presidente solo puede, en receso del Senado y con dictamen previo del Consejo de Estado, permitir el tránsito de tropas extranjeras, sin que ello habilita su participación en el conflicto interno. 

La fundamentación de estos lineamientos se sustenta en los artículos 173, 189, 216 y 237 de la Constitución Política de 1991, en armonía con la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional.

1. Principio de legalidad y competencias taxativas del Ejecutivo

El Estado colombiano se estructura bajo el principio de legalidad de la administración: la potestad pública se ejerce solo dentro de los márgenes habilitados por la Constitución y la ley. En materia de Fuerza Pública y defensa, esto implica que el Presidente no puede, por vía de decretos, acuerdos ejecutivos o tratados administrativos, crear competencias que la Constitución reserva a otras ramas u órganos.

Así, mientras el particular goza de una esfera de autonomía (“todo lo que la ley no prohíbe”), el servidor público está sujeto a un régimen de competencias numerus clausus: solo puede actuar donde exista habilitación constitucional o legal expresa. Cualquier actuación que pretenda introducir, estacionar o hacer participar a tropas extranjeras en el territorio nacional debe, por tanto, encontrar sustento en una atribución constitucional clara y en el procedimiento previsto por la Carta.

2. La Fuerza Pública como institución exclusiva del Estado colombiano (artículo 216)

 “La Fuerza Pública estará integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional”.

De allí que la idea de “integrar” tropas extranjeras a la Fuerza Pública colombiana carezca de asidero constitucional: este artículo 216 no prevé una Fuerza Pública mixta ni coaligada de manera estructural con ejércitos extranjeros.

Esto no significa, en abstracto, que Colombia no pueda cooperar militarmente con otros países; significa que cualquier presencia de fuerzas armadas extranjeras en el territorio nacional debe encajar en figuras constitucionales distintas a la “integración” a la Fuerza Pública y, en todo caso, respetar los controles parlamentarios y del Consejo de Estado.

3. Tránsito, estación y presencia de tropas y unidades de guerra extranjeras: el doble control del Senado y del Consejo de Estado

El artículo 173, numeral 4, atribuye al Senado de la República la facultad de “permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República”. Esta es una competencia política de alto nivel, que opera como filtro de soberanía: corresponde al Senado decidir si autoriza o no el paso de fuerzas armadas foráneas por el país.

Concepto previo del Consejo de Estado (artículo 237, numeral 3, inciso 2) dispone que, “en los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado”.

Relación entre Senado y Consejo de Estado

La lectura conjunta de los artículos 173 y 237 conduce a un esquema de doble control:

1. Senado: autoriza o deniega el tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional.
2. Consejo de Estado: debe ser oído previamente en todos los casos de tránsito o estación de tropas, buques o aeronaves de guerra extranjeros en aguas, territorio o espacio aéreo nacionales.

Tanto el permiso del Senado como el concepto previo del Consejo de Estado son requisitos constitucionales concurrentes para la presencia o tránsito de tropas extranjeras. 

4. El Presidente en receso del Senado y la autorización de tránsito (artículo 189, numeral 7)

La norma superior expresa “permitir, en receso del Senado, previo dictamen del Consejo de Estado, el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República”. 

1. Solo opera en receso del Senado.
2. Exige previo dictamen del Consejo de Estado.
3. Se limita al tránsito, no a la instalación permanente ni a la participación operativa en conflictos internos.

La jurisprudencia ha destacado que esta atribución presidencial es excepcional y debe interpretarse de manera restrictiva, sin que pueda extenderse a escenarios no previstos por la Constitución, como la intervención de tropas extranjeras en el conflicto interno.

5. ¿Intervención de tropas extranjeras en el conflicto interno? Ausencia de habilitación constitucional

El núcleo de la tesis que planteamos se contrae a que ninguna norma constitucional autoriza al Presidente a permitir la intervención de tropas extranjeras en el conflicto interno colombiano. Los argumentos son los siguientes: 

1. El artículo 216 consagra una Fuerza Pública exclusivamente colombiana. No existe un mandato que habilite la incorporación estructural o funcional de fuerzas armadas extranjeras a la conducción de la seguridad y el orden público en el marco del conflicto interno. 
2. Las únicas figuras constitucionales relacionadas con fuerzas extranjeras son el tránsito y la estación, sujetas a controles del Senado y del Consejo de Estado. No hay una cláusula que permita al Ejecutivo, por sí solo, autorizar la participación operativa de tropas extranjeras en operaciones contra grupos armados ilegales o en tareas de seguridad interna. 
3. La jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado ha insistido en el carácter imperativo de los artículos 173 y 237. Cualquier intento de eludir estos controles —por ejemplo, mediante acuerdos ejecutivos, tratados administrativos o figuras de cooperación que encubran presencia operativa— sería contrario a la Constitución. En este sentido, la afirmación de que el Gobierno “no puede saltarse al Congreso ni al Consejo de Estado para habilitar la participación de tropas extranjeras en nuestra conflictividad interna” refleja una lectura fiel del diseño constitucional: la soberanía y el monopolio de la fuerza se protegen mediante controles políticos y jurídicos estrictos.

6. Consecuencias jurídicas de omitir los controles constitucionales

Si el Ejecutivo intentara habilitar la presencia o participación de tropas extranjeras en el conflicto interno sin cumplir los requisitos del Senado y del Consejo de Estado, se configurarían, al menos, los siguientes vicios:

1. Inconstitucionalidad por invasión de competencias: el Presidente estaría ejerciendo funciones reservadas al Senado (artículo 173) y omitiendo el trámite obligatorio de concepto previo del Consejo de Estado (artículo 237).
2. Violación del principio de legalidad de la administración: la actuación carecería de habilitación constitucional expresa, contrariando el régimen de competencias taxativas del Ejecutivo. 
3. Riesgo de nulidad de los actos administrativos o acuerdos internacionales de naturaleza administrativa que pretendan dar cobertura a dicha presencia, por contrariar normas de rango constitucional. En un escenario extremo, la omisión deliberada de estos controles podría ser calificada, en términos políticos y constitucionales, como un quebrantamiento grave del orden democrático, aunque la calificación jurídica concreta dependería del tipo de acto, su contenido y los mecanismos de control activados (acciones de inconstitucionalidad, tutelas, procesos disciplinarios, etc.). 

De lo expuesto concluimos que cualquier intento de eludir estos controles para habilitar la participación o tránsito de tropas extranjeras carece de sustento constitucional y se sitúa, en términos del texto citado, en el terreno de lo prohibido.