Colombia necesita nuevo sistema político

Propuesta para enfrentar el bajo crecimiento, la desigualdad y la violencia en un país urgido de ajustes institucionales

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enero 25, 2021
Colombia necesita nuevo sistema político

Los problemas de Colombia no son únicos: las instituciones públicas del mundo no están diseñadas para resolver los problemas de hoy. Nuestro país es, sin embargo, caso dramático de desorden y corrupción, y uno de los más desiguales del mundo. Su gobierno no tiene monopolio efectivo del poder coercitivo; como consecuencia, es el mayor productor y procesador de coca en el mundo. Angustia la ineficacia del Estado, cuya participación en el PIB es cercana a 30%: es indispensable volverlo eficiente y dotarlo de procesos que cultiven la virtud cívica.

La Constitución, que distribuye los poderes públicos, es fruto de la Asamblea Constituyente improvisada en 1991, convocada con el patrocinio de César Gaviria tras la treta de la séptima papeleta, promovida con apoyo del narcotráfico, cuyo propósito era suprimir la extradición. El semestre de deliberación fue liderado por Antonio Navarro, Horacio Serpa y Álvaro Gómez. El vocero general del gobierno fue Humberto De la Calle. La nueva Carta asignó la importancia necesaria a la protección de los derechos fundamentales y se estableció la Corte Constitucional, ambos aportes acertados, pero el resultado general de negociación sin plan previo ni método riguroso es lamentable: se aseguró la mediocridad del legislador, se socavó la independencia de la justicia, se crearon sistemas de control inapropiados, se erosionó la transparencia del régimen disciplinario, y se municipalizó la redistribución de ingresos corrientes (los departamentos quedaron sin papel claro).

Las muchas modificaciones que ha tenido no la han arreglado: define reglas para legislar, juzgar y administrar en contravía del propósito de construir el estado social de derecho. Las constituciones anteriores - la conservadora de Rafael Núñez y Miguel Antonio Caro (1886), la liberal de López Pumarejo (1936) y la tecnocrática de Carlos Lleras (1968) - eran centralistas, pero la actual, pese a las intenciones expresas de la Asamblea, no lo es menos en la práctica. Las propuestas recientes de reforma, a raíz de las divergencias sobre los acuerdos con las FARC, son de alcance limitado, si bien aciertan al proponer referendo y aducir urgencia.

Es evidente que el número de miembros del Legislador es excesivo, pero el problema de fondo es su proceso de formación y operación; corregirlo requiere cambios mucho más profundos, que desemboquen en mejor calidad personal y profesional de sus miembros, financiación de campañas a cargo del fisco, ordenamiento legal para presentar propuestas en campaña (por ser asunto de competencia imperfecta), articulación adecuada entre legislador y administración con responsabilidad efectiva del primero por acción y omisión y, por supuesto, partidos políticos con umbral adecuado y papel efectivo. Lo existente promueve la corrupción. Reducir la remuneración sería incluso incentivo perverso: la calidad de los electos se rebajará aún más si la remuneración no es adecuada para quienes necesiten dos residencias, una en la capital y otra en su lugar de origen, y no accedan a recursos mediante mecanismos torvos.

La deficiente calidad de jueces e ineficiencia de procesos judiciales son un problema complejo. Cobija la estructura general, la gestión de los recursos para su funcionamiento, y los apoyos y guías en tecnología y actualización. Hay 122 magistrados de altas cortes, cada uno con presunta autonomía de perspectiva jurídica. Las reglas de la Carta no son claras en lo atinente a jurisprudencia y jerarquía de las normas: las salas de la Corte Suprema dictan sentencia de última instancia con fundamento en su interpretación de la Constitución, sin que haya claridad sobre la subordinación de las demás cortes a la Constitucional. Cabe mención especial de la justicia transicional restaurativa, que no parece haberse enfocado en resarcir a las víctimas y establecer las cargas compensatorias por la conducta de los victimarios, así sean modestas. Su vigencia expirará en pocos años, y aún pueden presentarse cientos de miles de presuntas víctimas, sin haberse desarrollado la capacidad tecnológica necesaria para abordar las correspondientes demandas. La solución, por supuesto, no es encargar a la justicia ordinaria, que padece las cojeras señaladas, sino enderezar la JEP, su formación y sus métodos de gestión, para que cumpla su misión en el tiempo establecido.

En materia de administración, es evidente la imposibilidad de éxito con un equipo primario de más de 30 personas cuyo jefe directo es el presidente. Además la desarticulación entre la administración central y la de las ciudades región, donde se materializan las ventajas comparativas relativas, es escollo al crecimiento rápido: se necesita hacer planes de largo plazo todos los años, pues el mundo es dinámico. Hay que asignar recursos con propósitos concretos, métodos adecuados y estrategias claras, que comprometan a la población en general. El problema no es el tamaño del Estado sino su escasa eficiencia. Es necesario racionalizar el costo de la administración. Como consecuencia de deficientes políticas públicas, Latinoamérica en general se ha orientado desde los años 90 a productos primarios en la economía global, con consecuencias negativas para la productividad y el crecimiento sostenible; nuestro caso es de especial cuidado, por la conjunción de pésima educación, infraestructura inadecuada, altísima desigualdad y presencia del narcotráfico en la vida cotidiana. Revisión especial exigen el sistema de control y el régimen disciplinario, ambos diseñados en contravía de los principios de gestión moderna: asegurar que las transacciones atiendan los objetivos y reglas establecidos es tarea de la administración, sometida a la revisión ex post de una auditoría externa con método y alcance predefinidos. De otra parte, quien escoge al colaborador debe tener la responsabilidad de evaluar su desempeño y sancionarlo, con sujeción al debido proceso y la participación de segunda instancia definido por la estructura organizacional.

El proceso a seguir es sencillo: se formaría una comisión con participación de espectro político amplio y alto nivel académico cuya primera tarea sería definir bases en forma ordenada: república unitaria o federal, régimen parlamentario o presidencial (inadecuado para el mundo de hoy), estructura administrativa con cúpula pluripersonal (junta directiva) o unipersonal, planificación centralizada, como en la actualidad, o articulada entre ciudades región y gobierno central (como recomienda la economía política), legislador bicameral o unicameral. El proceso a seguir a continuación comprende seis pasos: primero, revisar la Constitución artículo por artículo y separar los asuntos que deben ser de ley especial, ley ordinaria o acto administrativo y lo que debe suprimirse por improcedente o contradictorio con otros asuntos; segundo, formular procesos para lo que queda, que es lo sustantivo y comprende el diseño de procesos y estructura en función de objetivos y estrategias, con análisis riguroso para verificar consistencia y conveniencia; tercero, redactar texto para discusión en lenguaje para toda la población; cuarto, divulgarlo y promover la deliberación; quinto, recoger los aportes y valorarlos; sexto, elaborar versión final, de nuevo en lenguaje sencillo, para someterla a referendo. La presión ciudadana en respuesta a una campaña efectiva de comunicación obligará al Congreso a aprobar la presentación de la versión final a los votantes. La deliberación previa servirá para educar a la población sobre lo público y restablecer confianza en la institucionalidad a través de la solución que resulte.

Será necesario refrendar la posición del Estado frente a la propiedad privada de los medios de producción: el evidente fracaso de la propiedad estatal hace recomendable más bien la regulación idónea para los asuntos que la exigen. Habrá que encontrar el mejor sitio para la sede de gobierno central, legislador y altas cortes: es claro que el grado actual de centralismo público y privado es indeseable. El enorme potencial de Bogotá para crecer muy rápido e impulsar el crecimiento económico, así no sea la capital, por aprovecharse la concentración del talento de todo el país, atraído por las instituciones educativas, solo se podrá materializar con buenas instituciones.

No habrá soluciones perfectas para el nuevo Estado colombiano, pero son evidentes los graves inconvenientes del diseño actual. Si lo público mejora su desempeño, el país podrá crecer a tasas elevadas en forma sostenida, reducir la pobreza a niveles de un dígito y tener verdadera paz. Para terminar, la solución final debería prever la integración con los otros países bolivarianos, todos en dificultades institucionales serias, que tendría beneficios muy grandes de carácter laboral, comercial y cambiario. La tarea de cambiar es más fácil que convivir con lo existente.

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