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El Gobierno radicó el 13 de octubre su proyecto de ley de sometimiento y anuncia para estos días un estatuto antiterrorista cuyo texto oficial todavía no se conoce. Colombia ya ensayó fórmulas parecidas y la violencia encontró siempre el modo de reorganizarse. La diferencia entre una pausa de la criminalidad y su desmantelamiento definitivo se juega en el diseño institucional.
Colombia vuelve a discutir una ley de sometimiento, y no es la primera vez. Durante décadas el país ha expedido normas de desmovilización, reincorporación y sometimiento a la justicia, entre ellas la Ley 975 de 2005 y la Ley 1908 de 2018, además de otras disposiciones con las que intentó responder a la persistencia de las organizaciones armadas y criminales. Después de tantos ensayos, la pregunta que hay que atreverse a formular es qué ha faltado para que esos instrumentos terminen de verdad con la violencia, en lugar de abrir nuevos ciclos de desmovilización, incumplimiento y reorganización criminal.
La mitología griega conocía bien esa dinámica. En los pantanos de Lerna habitaba la hidra, una serpiente de muchas cabezas a la que la leyenda atribuía una condición desesperante: por cada cabeza cortada le brotaban dos nuevas, una de sus cabezas era inmortal y su sangre envenenaba cuanto tocaba. Hércules lo comprobó en uno de sus doce trabajos. Mientras la atacaba a mandobles, el monstruo se multiplicaba; solo venció cuando cambió de método y su sobrino Yolao fue cauterizando con fuego cada cuello cercenado para que ninguna cabeza volviera a crecer, hasta que la inmortal quedó enterrada bajo una gran roca. La enseñanza sigue vigente: los problemas se multiplican cuando se los enfrenta sin estrategia, y solo la inteligencia y la cooperación vuelven vencible lo que parecía invencible. Algo de eso nos ha pasado. A cada desmovilización incompleta, a cada golpe sobre un cabecilla que deja intactas la estructura y sus finanzas, las organizaciones criminales han respondido con dos cabezas nuevas.
La respuesta no está en anunciar otra ley con penas más severas, ni en confundir una política de seguridad con una política de sometimiento. Hace falta algo parecido al fuego de Yolao: un instrumento aplicable y verificable, construido sin el afán del anuncio, que fije desde el comienzo cómo se ingresa al proceso, qué debe entregar quien se acoge, quién verifica la información, qué papel cumplen las víctimas, qué juez decide y qué ocurre cuando el beneficiario incumple.
En ese debate se cruzan dos iniciativas distintas. Una es el proyecto de ley de sometimiento, ya radicado con mensaje de urgencia. La otra es el estatuto antiterrorista, del que solo se conoce un borrador que ha circulado públicamente, pues su texto oficial no consta al cierre de esta columna. Importa no mezclarlas, porque un borrador no es una ley y cada una exige un examen propio. Tampoco conviene reducir la discusión a un pulso entre seguridad y garantías. La seguridad del Estado debe ejercerse dentro del derecho; de lo contrario, el remedio termina debilitando las instituciones que pretende proteger.
Ese derecho tiene, para estos casos, un nombre: justicia transicional. Y no es una indulgencia frente al delito. En sentencias como la C-052 de 2012, la Corte Constitucional la ha entendido como una institución que integra los esfuerzos de una sociedad para enfrentar las consecuencias de violaciones masivas y generalizadas de los derechos humanos y avanzar hacia la paz, la reconciliación y la consolidación democrática. Esa flexibilidad permite diseñar respuestas diferenciadas, pero no autoriza a suspender los derechos de las víctimas ni las garantías del proceso penal. A mi juicio, el acogimiento de estructuras armadas organizadas puede ser una vía para terminar el conflicto sin concederles estatus político. Una estructura puede abandonar las armas, comparecer ante los jueces, entregar sus bienes, aportar verdad, reparar a las víctimas y comprometerse con la no repetición sin convertirse por ese solo hecho en interlocutora política del Estado.
Ahí reside la diferencia entre un proceso de sometimiento y una negociación política sobre el poder o sobre el modelo económico del país. El primero supone aceptar condiciones fijadas por la ley; la segunda obedece a otra lógica, la de la disputa por el poder estatal, que el país no necesita repetir. Lo que se requiere es una salida pragmática, judicial y controlable para quienes estén dispuestos a dejar definitivamente la criminalidad.
La Corte Constitucional ya lo advirtió al revisar la ley de paz total. Retiró del ordenamiento la expresión que dejaba ese marco "a juicio del gobierno" y condicionó la norma a que los términos del sometimiento a la justicia los defina el legislador con garantía de los derechos de las víctimas (Sentencia C-525 de 2023). Recordó, además, que toda medida penal especial está sujeta a estricta reserva legal y que su concesión corresponde a los jueces de la República. No basta, entonces, con que el Gobierno anuncie conversaciones o diseñe procedimientos administrativos. El núcleo del sometimiento debe estar en la ley y pasar por el control de los jueces.
Con ese propósito elaboré, desde la academia y en ejercicio del derecho de petición, un proyecto de ley articulado como texto normativo. No lo presenté como iniciativa legislativa propia, porque carezco de esa competencia; lo remití para que el Gobierno y el Congreso lo examinen, lo corrijan, lo reformulen o lo descarten. Quise aportar fórmulas concretas a una discusión que suele quedarse en anuncios generales. Colombia lleva décadas soportando un conflicto armado interno y sus consecuencias, y frente a esa realidad la academia no puede limitarse a describir el problema; también debe proponer instrumentos jurídicos que puedan ser examinados, discutidos y, si resultan adecuados, convertidos en política pública.
La propuesta parte de una regla básica: el acogimiento se tramita ante la justicia, con defensa técnica, participación efectiva de las víctimas y verificación permanente. La sentencia declara la responsabilidad penal y fija la pena ordinaria, y solo después, acreditado el cumplimiento de las condiciones legales, puede suspenderse su ejecución y aplicarse una pena alternativa. La condena no desaparece. El beneficio queda atado a la verdad, a la entrega de las armas y de los bienes, a la reparación, a la no repetición y al desmantelamiento efectivo de la estructura. El ocultamiento patrimonial, la falsedad relevante, la amenaza a las víctimas, la reincidencia o el abandono del proceso deben producir la pérdida del beneficio y la ejecución de la pena ordinaria, mediante decisión judicial motivada y susceptible de contradicción.
La celeridad es necesaria, pero no puede confundirse con la ausencia de garantías. Un trámite ágil debe permitir verificar la pertenencia a la estructura, individualizar responsabilidades, establecer la condición de las víctimas y controlar la información entregada, sin que la rapidez se convierta en licencia para aceptar afirmaciones sin prueba.
Sobre el patrimonio se habla poco en el debate público, y ahí se decide buena parte del resultado. La entrega de bienes no es un complemento de la política de sometimiento; es la prueba material de que la estructura dejó de financiarse, de que perdió su poder económico y de que el proceso produjo una transferencia real hacia las víctimas y los territorios. Si el Estado recibe únicamente los bienes que figuran en una declaración incompleta, obtiene una fotografía parcial del patrimonio, no el desmantelamiento de la economía criminal. Perseguir cabecillas sin asfixiar las finanzas equivale a cortar cabezas sin cauterizar los cuellos. Las organizaciones armadas no conservan su capacidad solo con armas; la conservan con tierras, testaferros, sociedades, contratos, dinero en el exterior, activos digitales, negocios de fachada y control sobre economías locales.
Por esa razón el proyecto que elaboré propone una secuencia patrimonial completa. El postulado debe declarar bajo juramento los bienes que posea, administre o controle directa o indirectamente, en un inventario que incluya inmuebles, vehículos, ganado, dinero, cuentas, participaciones societarias, criptoactivos y derechos económicos registrados a nombre de terceros cuando exista control o beneficio real. Esa declaración debe confrontarse con información financiera, registral y societaria, nacional e internacional.
La UIAF, la Fiscalía y los organismos de control pueden aportar a la trazabilidad de los activos, pero la información de inteligencia no sustituye la prueba ni el control judicial. El ocultamiento doloso debe acarrear consecuencias penales y la pérdida del beneficio; la omisión de buena fe, en cambio, debe poder corregirse cuando el postulado la reconozca y entregue de inmediato el bien omitido. La entrega material exige una segunda garantía: los bienes deben quedar bajo administración pública, con supervisión judicial, inventario verificable y control fiscal; los activos líquidos deben convertirse en recursos para la reparación; los bienes sujetos a registro deben transferirse por los procedimientos correspondientes, y los situados en el extranjero deben ser objeto de cooperación judicial internacional.
La experiencia de Justicia y Paz ya marcó el camino. En la Sentencia C-370 de 2006 la Corte Constitucional sostuvo que los perpetradores responden con su propio patrimonio, que en subsidio y por solidaridad responde el grupo al que pertenecieron y que el Estado entra en esa secuencia solo en un papel residual. Reconoció, además, la entrega de los bienes al Fondo para la Reparación de las Víctimas. El Estado no puede empezar por asumir con recursos públicos una obligación que debe perseguir, en primer lugar, sobre el patrimonio de quienes causaron el daño. Esto no significa trasladar a las víctimas el riesgo de la insolvencia de los responsables; significa que la persecución patrimonial debe ser seria y sostenida desde el primer momento, mientras el Estado garantiza la reparación cuando los bienes resulten insuficientes. Cuando se trate de tierras despojadas, la restitución ocupa un lugar preferente, pues la propia Corte la ha entendido como el medio principal de la reparación, con protección para las víctimas y para los terceros de buena fe. Los demás bienes pueden destinarse a reparaciones individuales y colectivas, proyectos productivos, infraestructura social y recuperación institucional de los territorios, siempre con participación de las comunidades y control sobre la ejecución.
Considero necesario, además, discutir un estímulo económico para la reincorporación. Quien abandona las armas necesita una alternativa real de subsistencia. Ese estímulo no puede confundirse con la devolución de bienes ilícitos ni con un premio a la riqueza criminal. Solo podría reconocerse después de verificar la integralidad de la entrega, calcular el valor neto de los activos y someter el procedimiento a control judicial, fiscal y público, y en ningún caso liberaría al Estado de perseguir los bienes ocultos o administrados por terceros.
El estatuto antiterrorista plantea un problema de otra naturaleza. El borrador que ha circulado propone, entre otras herramientas, un registro nacional con efectos sobre bienes, contratación, financiación, movilidad y organizaciones. Varias de sus finalidades son legítimas: proteger a la población civil, perseguir las finanzas criminales, enfrentar los ataques contra la infraestructura y responder a nuevas formas de violencia. La dificultad aparece cuando una calificación administrativa empieza a producir efectos propios de una condena penal. Si una persona queda incluida en una lista y debe probar que merece ser retirada, la carga de la prueba se desplaza hacia ella y la presunción de inocencia queda debilitada, aunque el texto conserve la expresión.
La Corte acaba de pronunciarse sobre algo muy parecido. En la Sentencia C-035 de 2026, al examinar una norma de la Ley 1908 de 2018, declaró inexequible la expresión que imponía a quien ejerce la defensa el deber de acreditar sumariamente el origen lícito de sus honorarios, porque esa exigencia invertía la carga de la prueba, que corresponde al Estado, y lesionaba sin justificación la presunción de inocencia. La lucha contra el crimen organizado no permite que el ciudadano, el abogado o cualquier tercero tenga que demostrar su inocencia para evitar una consecuencia penal. Y la lucha contra el terrorismo tampoco libera al Congreso del cumplimiento de la Constitución: en la Sentencia C-816 de 2004 la Corte declaró inexequible el Acto Legislativo 02 de 2003, el estatuto antiterrorista de entonces, por un vicio de procedimiento en su trámite. La urgencia de la amenaza no convierte el procedimiento legislativo en una formalidad ni permite que la seguridad pública opere sin controles.
Un registro como el que propone el borrador se nutriría, en buena medida, de información de inteligencia, y eso obliga a fijar sus límites. La inteligencia estatal puede orientar la búsqueda de información y ayudar a identificar riesgos, pero no puede convertirse en una verdad secreta e inmune a la contradicción ni ocupar el lugar de la investigación penal. En el caso del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo contra Colombia, fallado en 2023, la Corte Interamericana exigió que las actividades de inteligencia tengan fundamento en una ley en sentido formal, persigan fines legítimos y superen los juicios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad; atribuyó buena parte de la arbitrariedad probada a la ausencia de controles y límites, y reconoció la autodeterminación informativa como un derecho autónomo. Ese estándar debe acompañar cualquier reforma sobre inteligencia y seguridad.
Lo mismo ocurre con la política penitenciaria. El Gobierno puede adoptar medidas para impedir que una persona privada de la libertad siga dirigiendo delitos desde la cárcel, pero el aislamiento, las restricciones de comunicación y los establecimientos de máxima seguridad necesitan fundamento legal, plazo, control judicial y condiciones compatibles con la dignidad humana y la defensa técnica. La Corte Constitucional ha reiterado que el sistema penitenciario vive un estado de cosas inconstitucional y ha vinculado esa crisis con el endurecimiento punitivo y con el uso excesivo de la privación de la libertad. En la Sentencia T-762 de 2015 exigió, además, que la política criminal se sustente en evidencia empírica y advirtió la urgencia de fortalecer unos sistemas de información sobre criminalidad que calificó de precarios. Antes de crear más delitos, aumentar penas o anunciar megacárceles, el Estado debe demostrar qué problema quiere resolver y cómo evitará que la respuesta agrave la crisis que ya existe.
Colombia necesita autoridad para enfrentar a las estructuras armadas, y necesita también jueces independientes, fiscales con capacidad investigativa, organismos de inteligencia sometidos a controles, cárceles constitucionales y víctimas con participación real. El conflicto no termina con la sola dejación de las armas; termina con verdad verificable, entrega completa del patrimonio, reparación, seguridad jurídica y personal, reincorporación y control judicial durante todo el proceso. Si alguno de esos elementos falta, el sometimiento corre el riesgo de convertirse en una pausa de la criminalidad, en una cabeza cortada a la espera de las dos que vendrán. El debate que comienza también es de la ciudadanía, que puede hacer llegar observaciones a las comisiones del Congreso que estudien los proyectos y, si el estatuto se tramita como ley estatutaria, intervenir en el control previo ante la Corte Constitucional.
El proyecto que elaboré pretende contribuir a esa discusión, y su valor dependerá de que se discuta con rigor y se corrija donde haga falta, siempre en contraste con la Constitución, la jurisprudencia y la experiencia del país. El sometimiento solo tendrá sentido si conduce a una terminación real del conflicto, a la reparación de las víctimas y a la recuperación efectiva de los territorios. Para eso hace falta menos retórica y más diseño institucional: menos espada y más fuego.
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