Grefier: presupuesto ciudadano, manifestación de parte, principio de merecimiento y control a gastos indebidos

Es necesario dar un paso en la modernización del control fiscal para mejorar las condiciones de gobernanza, confianza y participación

Por: JORGE ALBERTO LOPEZ RUIZ
septiembre 21, 2018
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Grefier: presupuesto ciudadano, manifestación de parte, principio de merecimiento y control a gastos indebidos

“El término 'pago indebido' corresponde a los pagos realizados por el gobierno a la persona equivocada, en la cantidad incorrecta, o por la razón equivocada. Aunque no todos los pagos indebidos son fraude, y no todos los pagos indebidos representan una pérdida para el gobierno, todos los pagos indebidos degradan la integridad de los programas de gobierno y comprometen la confianza de los ciudadanos en el gobierno” Payment Accuracy - EE.UU.

El International Budget Partnership (IBP) es una asociación internacional que tiene como propósito colaborar con la sociedad civil alrededor del mundo para analizar e influir en el presupuesto público a fin de reducir la pobreza e incidir en la calidad de la gobernanza.

Como instrumento de análisis realiza anualmente encuesta sobre las condiciones del presupuesto abierto (presupuesto ciudadano) en más de 115 países, que pretende establecer en tres categorías (transparencia, participación pública y vigilancia del presupuesto) el estado y evolución de las condiciones deseables de la gestión del mismo.

Para Colombia los resultados de dicha encuesta muestran para el año 2017 una calificación de 50/100 para transparencia, lo que significa que la información pública sobre presupuesto es limitada; que existen pocas oportunidades para que el público participe en el proceso presupuestario (puntaje 15/100), y que la vigilancia por la auditoría y legislatura es adecuada con una calificación de 68/100.

Si bien Colombia presenta resultados que están por encima del promedio de la región, es propósito de varios organismos —entre ellos el Ministerio de Hacienda, el DAFP - Función Pública, MinTic - Urna de Cristal, Universidad Santo Tomás, Universidad Javeriana - Observatorio Fiscal, Foro Nacional por Colombia, entre otros— mejorarlos.

Dichas entidades están promoviendo foros de discusión sobre el tema de transparencia y participación, con miras a revisar opciones y proponer medidas para que las condiciones adversas y alternativas de mejora sean presentadas a los agentes responsables.

La última sesión, realizada el pasado 11 de septiembre, se centró en la oferta de propuestas sobre la forma, el contenido, la inclusión y la difusión del presupuesto ciudadano. Se logró interesar al foro sobre ciertos temas originados en el Proyecto GiiA.

Son ellas la manifestación de parte, el análisis de merecimiento y aplicación del control macroscópico y del efecto panóptico a través de las Transacciones Originadas en Recursos Públicos (Torp). Estos temas o propuestas que, en conjunto, se integran, permiten dentro de las iniciativas del presupuesto ciudadano revivir la posibilidad de incorporarlas en el ejercicio de control de lo público.

Manifestación de parte (MP)

La MP consiste en facilitar la sinceridad (“mea culpa”) por parte de los responsables de la gestión de lo público. Este concepto y recomendaciones subsiguientes surgieron de un evento que se dio por allá en el año 2001 cuando responsables de generar información financiera llamaron la atención de cómo, con las notas a los estados financieros, la Contraloría estaba configurando hallazgos. Es decir, no se reconocía la manifestación de parte como elemento para afrontar soluciones, sino como sustento del producto de las auditorías: resultados sin esfuerzo.

La recomendación surgida del seno de los responsables mencionados fue la de no facilitarle elementos al organismo de control.

Con ello, el sistema de control perdió la oportunidad de avanzar en el desarrollo de un control inteligente. Y ha llegado hasta la actualidad solo a centrarse en modelos de reducción.

La MP fue un componente del Sistema Nacional de Control Orientado a Resultados SincoR+ (año 2004), modelo que integraba y proponía elementos de control macroscópico, gestión inteligente de información, efecto panóptico, formalización de agentes de vigilancia, certificación de control interno, banco de ideas y soluciones, banco de prácticas y otros que buscaban discurrir un modelo de control, enfatizado en los Resultados y con un alto componente de análisis basado en información válida.

Dentro de las propuestas del SincoR+ se hacía énfasis en que un modelo evolucionado de control debería facilitar y aún promocionar las MP, aceptarlas como hechos, reducir la amplitud de las auditorías y centrarse en los aspectos no “manifestados”. De otra parte, emplear tiempo de análisis en estudiar causas y apuntar más esfuerzo a las soluciones y menos a la “hallazguería” puntual.

Además, las diversas “manifestaciones de parte”, permitían constituir los registros de base para un banco de (malas) prácticas. Y las soluciones efectivas, emanadas de los “manifestantes”, en elementos del banco de buenas prácticas.

La iniciativa de revelar las malas prácticas, en cabeza de las entidades, conlleva implícitamente, aunque debiera ser formalmente, los compromisos de mejora, reducción de esas prácticas, inserción de nuevas y mejores y, en fin una manifestación de compromiso con mejores resultados.

De parte del organismos de control, se podía (puede) contar con mejores elementos de análisis, recursos para adelantar análisis conceptual y posibilidades de atender causas y no meramente efectos.

En la actualidad, y con respecto a la iniciativa del Presupuesto Ciudadano, una MP, debería estar presente en la cultura de la rendición de cuentas y por ende, debería incorporarse en aquel.

Hay que promover la sinceridad.

Y posibilitar la vigilancia, el seguimiento y el control ciudadano.

Merecimiento – gastos improcedentes

La pregunta quién “merece” ser receptor de recursos públicos, y alternativamente, su antípoda, quién no merece obtener recursos públicos, son cuestiones subyacentes a una reflexión sobre condiciones que llevan a usar recursos públicos en gastos indebidos.

Ver: Grefier: merecimiento y gastos indebidos

El colofón en torno al “Principio de Merecimiento”, llevó al GiiA a recomendar la adopción de un sistema que, de manera análoga con una especie de “Manifestación de parte”, se hace en los Estados Unidos a través de una serie de leyes (Acts) que se inició con IPIA (Improper Payments Information Act, 2002); enmienda IPERA (Improper Payments Elimination And Recovery Act of 2010) y del IPERIA (Improper Payments Elimination and Recovery Improvement Act of 2012).

En esa secuencia de normas, EE.UU. establece una serie de obligaciones para identificar los gastos indebidos, eliminar y recuperar los gastos indebidos, y eliminar, recuperar y mejorar los gastos indebidos.

“Un pago indebido es cualquier pago que no debería haberse realizado o que se realizó en una cantidad incorrecta según los requisitos legales, contractuales, administrativos u otros requisitos legalmente aplicables. Los montos incorrectos son pagos en exceso o pagos insuficientes que se realizan a los destinatarios elegibles (incluidos los rechazos de pago o servicios inapropiados, cualquier pago que no represente el crédito para los descuentos correspondientes, los pagos que son por un monto incorrecto y los pagos duplicados). Un pago indebido también incluye cualquier pago realizado a un destinatario inelegible o por un bien o servicio inelegible, o pagos por bienes o servicios no recibidos (a excepción de los pagos autorizados por la ley). Además, cuando la revisión de una agencia no puede discernir si un pago fue apropiado como resultado de la insuficiencia o falta de documentación...

El término "pago” significa cualquier desembolso o transferencia de fondos federales (incluido un compromiso de pago futuro, como efectivo, valores, préstamos, garantías de préstamos y subsidios de seguros) a cualquier persona no federal, entidad no federal. O empleado federal, que es realizado por una agencia federal, un contratista federal, un concesionario federal o una organización gubernamental u otra que administra un programa o actividad federal. El término "pago" incluye los premios federales sujetos a la ley de auditoría única y la guía uniforme de asistencia federal (2 CFR 200 Subparte F) (auditorías individuales) que gastan tanto los destinatarios como los subreceptores."

Ver: Department of Commerce Improper Payments Website

Adaptando, para nuestra condición, el término de pagos indebidos (improcedentes), son aquellas erogaciones de recursos públicos o beneficios Fiscales que no debieron realizarse, que se aplicaron al beneficiario equivocado o inexistente, en la cantidad equivocada (por mayores o menores montos), por servicios o bienes no recibidos o en pagos cuya documentación no está disponible o con la cual no se pueda discernir sobre si el pago fue apropiado, o si el destinatario recursos públicos los utilizo de una de una manera incorrecta (Por ejemplo en ejecución diferida).

Así, un pago apropiado tiene los siguientes atributos principales:

  • Finalidad inobjetable
  • Objeto correcto
  • Destinatario correcto
  • Monto correcto
  • Razón correcta
  • Tiempo correcto

Es posible notar que en este conjunto de normas, de la familia IPIA, la iniciativa de revelación está en cabeza de los organismos (agencia) y la verificación de cumplimiento en agencias de cumplimiento , entre ellas el equivalente a la CGR, allá la prestigiosa GAO y las oficinas de presupuesto, tanto del Gobierno Federal como la del Senado. Además, participan el Departamento del Tesoro en coordinación con el Departamento de Justicia y la Oficina de Administración y Presupuesto.

La aplicación del ejercicio de merecimiento (Torp)

Corresponde a una iniciativa del GiiA, presentada a la Dirección de la CGR. En el año 2015 para impulsar cambios y novedades en pos de una mejor respuesta al querer de la sociedad y de hacer más robusto y efectivo el Control

Con base en los elementos conceptuales del principio de merecimiento y los elementos asociados con la familia IPIA, gastos indebidos, se propuso adelantar una primera etapa para el análisis de los gastos indebidos, que además vinculaba a la ciudadanía en el control directo, amplio y en tiempo real.

Una nueva buena práctica en la gestión del control con base en una “Tipología de Transacciones Originadas en Recursos Públicos” (Torp) con las siguientes características:

La CGR, en desarrollo de sus atribuciones puede acceder, incluso en tiempo real, a los datos de las operaciones relacionadas con terceros beneficiarios y construir con ellos un sistema robusto de datos (insumos de información).

Con dicha información realiza un proceso de confirmación directa al beneficiario.

Esta es una práctica corriente, pero está limitada a una selección muy reducida (por costos) en proceso de auditoría individual. Sin embargo, dados los avances en las TICs, en la actualidad es realizable con costos mínimos y en una cobertura máxima. Para ello se puede aprovechar sistemas de procesamiento informático disponibles, contactos mediante instrumentos de redes sociales, mensajes telefónicos, etc.

Las objeciones recabadas serían insumos e indicios y objeto de análisis en y para las actuaciones de control.

Este modelo tiene evidentes beneficios en términos de disponer de suficiencia de datos para un mejor análisis; facilita el diseño de modelos de anticipación a malas prácticas (análisis conceptual), genera insumos para todos los procesos de control, a la vez que desborda el esquema de mero hallazgo individual y del informe intrascendente.

Simultáneamente, fortalece el efecto panóptico (envía el mensaje a “los malos” sobre que se está mirando más allá de la operación individual, reduciendo la percepción de altas ganancias con mínimos riesgos) y vincula a la ciudadanía en el tema del control social.

Y además, el insertar nuevos (o modernizados) sistemas de gestión del control (no convencionales), debería enviar el mensaje a la comunidad de la CGR que sí es posible, dable, aceptable y de buen recibo diseñar e incorporar otras maneras de hacer en función de la finalidad del control fiscal y por ende de la finalidad del Estado.

Esto, además, debería incentivar la oferta de ideas y soluciones, el pensamiento y la creatividad, las cuales son las herramientas con la cuales se puede cimentar un mejor control fiscal. La gestión del conocimiento no son meros datos muertos (estadísticas) son las ideas vivas, que anticipen los hechos, los riesgos y las soluciones, con base en el uso inteligente de la información.

Del panópticum al synópticum

Desde el origen de la propuesta Colombia Gestión y Resultados (CGR+), por allá en el año 2002, se identificó una condición inherente al “buen control”, aquel que genera resultados con valor agregado (R+): el efecto panóptico y su capacidad de reducir los hechos o comportamientos que transgreden las normas mediante el incremento de la percepción de riesgo y aumento de la pérdida de beneficios esperados. Dicho efecto es un aliado con la finalidad del control.

El modelo conceptual del panóptico se basa en el modelo social y arquitectónico ideado por Jeremy Bentham, retomado por Foucault en Vigilar y castigar, nacimiento de la prisión: en una torre desde la cual se vigila se identifican los comportamientos indeseables y se promueve el castigo ejemplarizante. La economía de la “vigilancia”, uno o pocos que observan a muchos.

La existencia, administración, desarrollo y mejoramiento de este efecto, no obstante haber sido identificado, no se ha asumido por los organismos de control. En tanto persiste y se promueve el control directo, visible e individual por medio de control micro con formato de auditorías y con procesos de reducción del campo de vigilancia (selección).

“El tema del panoptismo fue presentado en la serie de documentos base para revelar el efecto derivado de la vigilancia de los organismos de control. En esencia se proponía como la existencia de la conducta probable de un agente que percibe que es o no vigilado. Una vigilancia efectiva, que identifique oportunamente conductas que se aparten de la norma y que derive sanciones normalizadoras, tiene un enorme potencial para inhibir potenciales desviaciones. Pero aún más, la sanción social conduce a la normalización de las situaciones. De esa manera, el efecto panóptico tiene los mismos elementos que definen el control (marco de referencia, vigilancia, conclusión y acciones derivadas) e instrumentos análogos a los propósitos de control. La conjunción de estos dos conceptos y su aplicación para los efectos del mejora en los resultados de control aconsejan que —dada la condición de desvíos de la conducta que todos reconocemos existe en el manejo de lo público y que se identifica con el advenimiento y consolidación de la corrupción en lo público—, se tomen como una alternativa para encauzar las conductas desviadas".

Pero el panoptismo involucra en el elemento vigilancia condiciones de visibilidad e inverificabilidad. Visible en la percepción de ser siempre observado (la torre); inverificable, el sujeto no debe saber jamás si en un determinado momento se le observa, pero debe estar seguro de que siempre puede ser mirado.

De allí deriva el panoptismo sus efectos de encauzamiento hacia lo socialmente deseable.

En la última década, los medios tecnológicos y de servicios de información han tenido un desarrollo excepcional. Medios o sistemas como la telefonía digital, las redes sociales, mensajes de texto y similares. Con dichos medios y con las posibilidades que ofrece tecnología como el Big Data, el análisis conceptual, se está en condiciones de volver al pasado, la vigilancia de muchos, sin los costos derivados y con la intensidad y penetración, esto es, el retomar el control sinóptico.

Conclusiones

Dos elementos (panopticum y sinópticum), vigilancia y control, no son excluyentes y por el contrario se antojan complementarios para un ejercicio del control de lo público efectivo. Para ello se requiere abordarlos de una manera consciente e integral. No es posible que el sistema de control y sus resultados mejoren si se toman solo partes incompletas incoherentes y aisladas.

Para ello, el presupuesto ciudadano, y las posibilidades de mejora que se están propiciando, contienen interesantes oportunidades para adelantar un ejercicio de control ciudadano, que apoye al tradicional control fiscal, y promueva su mejoramiento, modernización y efectividad.

Ello se hace posible mediante la inserción, desarrollo y acogimiento de las propuestas formuladas desde el proyecto GiiA que consideran la “manifestación de parte”, el análisis de “gastos improcedentes” bajo la mirada del “principio de merecimiento” y el desarrollo de un sistema robusto de confirmación directa con el beneficiario de pagos originados en recursos públicos.

La mejora de los procesos, la reducción de malas prácticas y la efectividad del gasto público pueden verse significativamente beneficiados al desarrollar estas iniciativas. Con ello indudablemente se daría un paso en la modernización del control fiscal (y su tránsito hacia un control de lo público), fuertemente apoyado en la ciudadanía, lo que evidentemente mejoraría las condiciones de gobernanza, confianza pública y participación.

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